规范减轻我国农民负担问题的探讨

农民问题一直是“三农”问题的核心，而农民负担过重问题一直是困扰着我国农村经济发展的因素。虽然近年来的农村税费改革在一定程度上减轻了农民负担，但它只是从农村内部的分配关系上来减轻农民负担，非治本之策。只有力求站在宏观视野的角度，从改革城市偏向的分配政策、改革现行的行政体制这两大方面对农民总负担加以全面分析，才能提出更为切实有效的规范性措施。
    我国是一个历史悠久的农业大国，农业历来是经济发展、社会稳定、国家独立自主的基础，因而农业和农民负担问题就成为我国目前一个重大理论课题。国家对农业一贯的轻税政策和目前正在实施的农村税费改革都表明了国家对减轻农民负担的关心，但仅仅从农业内部来减轻农民负担还远远不够，只有站在宏观经济的角度研究农业与整个国民经济的关系，通过规范、减轻农民负担巩固和发展农业经济的基础地位，才能最终保持国民经济持续、稳定的增长。  一、我国农民负担的理论界定及农民负担中存在的一些问题
    农民负担就是指农民在国民收入分配中无偿向政府、工商企业以及城市居民提供的资金、物品、劳务等各种资源的总和。自从我国农村实行家庭联产承包责任制以后，农民负担具体指“交足国家的、留够集体的”那部分费用，也就是说应该是农民向社会无偿提供剩余价值的总和。
    1、税收负担。农民的税收负担（在此税收负担指从事农业生产的农民所承担的农业税收）具体包括农业税、牧业税、特产税、耕地占用税、契税和屠宰税等。
    第一，农业税，是指国家对取得农业收入的单位和个人征收的一种税。农业祝是国家参与农民纯收入分配的主要形式。现行农业税的征收政策基本依据1958年制定的《农业税条例》，40多年来，计税土地面积与实际土地面积、计税常年产量与实际常年产量存在很大差异，致使农业税实际负担率大大低于名义税率，只有3％左右，致使农业税的税收调控能力大大减弱。
    第二，农业特产税，是对我国境内生产农特产品的单位和个人就其应税农产品收入征收的一种税，它是农业税的一个组成部分，不是独立的税种。农业特产税由于是在生产和收购两个环节双重征税，再加上按实际收入适用高低不同的税率，致使控管难度大、操作不便，一些地方将其变成”田亩税”和”人头税”，即使是按率计征，其实际征收率也大大低于名义税率。
    第三，牧业税，是指国家对牧区、半农牧区从事牲畜牧养取得牧业收入的单位和个人征收的一种税。由于牧区多为经济欠发达地区的少数民族地区，政府长期以来对牧区  实行轻税政策。
    其余由农民负担的税收都属于小税种，在农民负担中居于次要地位，在此不作赘述。
    2、合同内负担。1978年农村实行了家庭联产承包责任制，农民通过与集体经济组织签定承包合同的方式来规范个人收入的分配，并且，在合同内同时规定了农民对集体经济组织所应承担的义务，简称为“村提留、乡统筹”。村提留是集体经济组织向农民征收的公积金、公益金和管理费，是集体经济组织为改造生产条件，扩大再生产和体现集体福利所进行的内部积累，以及为维持村务正常而提出的管理费用。乡统筹是由乡镇政府征收，主要用于本乡教育、优抚、民兵训练、计划生育、道路建设等民办事业。乡统筹资金无论其筹集意图或实际支出目的，都属于政府职能范畴的财政性资金，应由政府提供此公共产品的成本补偿。按国家规定，村提留、乡统筹的征收数量必须控制在农民上年收入的5％以内，多收入多负担，少收入少负担，但各地在实际征收中却存在以下问题：（1）征收标准不统一。部分地区不是按农民上年纯收入的征收依据，而是按田亩定额征收，结果造成多种田多负担，少种田少负担。（2）负担不公平。由于村与村、乡与乡之间收入水乎存在差距，而“三提五统”实际上是平均征收，高收入者负担轻，低收入者负担重。（3）实际负担率远远高于名义负担率。一些地区为了满足基层政府和集体经济组织日益增长的支出费用，同时又为了控制农民负担不超标，在统计农民上年纯收入时，人为扩大收入基数，有的地方甚至由上到下摊派人均收入数，使计提“三提五统”费使用的农民纯收入严重脱离农民真正取得的纯收入，进而造成实际负担率远远高于名义负担率。
    3、价格负担。价格负担亦称隐形负担，是指农民出售农产品时低于其价值，购买工业品时高于其价值的损失部分。这种负担是通过工农产品剪刀差形成的。几十年来，我国农民的劳动价值没有得到过真正的体现。同样是最简单的体力劳动，在工业部门的劳动与在农业部门的劳动，收入差距相当悬殊。过去，能到工厂去当一名工人、成为农村青年的美好梦想。这里面虽不乏对城市生活、工人地位的向往，但最主要的是工人拥有“旱涝保收的铁杆庄稼”，即较高、较稳定收入的吸引。“八级工资制”中最低一级年收入，也超过在农村公社劳动的强壮熟练的农民在丰年的收入。因此，有人认为，我国的“工农联盟”中，农民与工人的经济关系不平等，分配关系更不平等，农民通过价格剪刀差的形式为国家工业化提供了大量的资金。农民在我国现代化进程中付出的劳动相对于其它阶层要大。农民的价格负担是为工业化作出的额外“贡献”。
    4、制度外负担。制度外负担是指各种针对农民的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资。这类负担超出了制度、法律的规定，其性质等同于对农民合法收入和财产的掠夺，因此，也有人称其为“掠夺型负担”。这“几乱”的征收者往往是手  中掌握着垄断性行政管理权限的政府部门，由于目前尚缺乏对政府部门的有效监管和制约机制，以至使此类掠夺农  民的行为有愈演愈烈之势。
    二、问题出现的成因
    1、农民负担过重的根本原因是中央政府实行城市偏向的分配政策和制度。目前中国农村实行的祝费改革从一定程度上确实减轻了农民的负担，但费改税只是对农村乡镇政府的扭曲行为加以纠正，它仅仅从农村内部的分配关系来减轻农民负担。前文中已分析，要研究农民负担问题，就要把农业放到整个国民经济的大环境中去，从宏观角度去分析，所以可以得出，中央政府实行城市偏向的分配政策和制度是农民负担过重的根本原因。
    中央政府实行城市偏向的分配政策，过度提取农业资源为城市工业发展积累资本而农村居民却面临种种限制政策，如，现行的城乡隔绝的户籍制度、农村税费制度和财政收入支出制度等。（1）我国实行改革开放至今，虽然对农产品市场逐渐放开，工农产品可以自由交换，生产要素市场也开始出现，但由于城乡隔绝的户籍制度的存在，严重地阻碍了农民向城市的永久性迁移，使大量的农村剩余劳动力仍滞留在农村，在这种条件下，不可能存在真正的农产品市场价格。因此，尽管政府一再提高农产品收购价格与限制农用工业产品的价格，但这并不能改变工农产品之间的比价。在农产品收购价格提高之后，工业产品价格必然也跟着上涨，从而产生了工农产品比价复归的现象，继而工农产品剪刀差依然存在。（2）我国一直实行城乡二元税制，对农村实行一套独立的农业税制。而我国农民负担过重的一个重要原因就是在实行传统的农村税费制度条件下，乡镇政府与农民没能形成规范的分配关系。（3）1994年建立的财政管理体制重新界定了中央．地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的权、责、利。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架，原本寄希望于通过深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离的格局。这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。因此，不得不允许基层政府通过额外收费筹集资金。按照《乡（镇）财政管理实行办法》和《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公益事业，都通过征收乡统筹费、教育集资自筹资金或义务工解决。再者，财政转移支付制度不完善也是其原因之一。虽然改革以后，政府重视对农业的财政投入，但财政支农支出的份额由1978年的13．4％下降到1997年的8．3％，财政支农支出占农业增加值的比重由1978年的14．79％下降到1997年的5．49％。
    2、形成农民负担过重的另一个直接原因就是我国目前的行政体制存在问题。我国目前实行的是五级政府的行政框架结构，这在世界上恐怕也是独一无二的，而且基层的乡镇机构庞大，人员臃肿。而政府层级过多，则会大大降低分税制收入划分的可行性。目前一些地方，实行合并乡镇和行政村的做法，但却扩大了乡镇和行政村的规模，现在很多乡镇都有七套班子。有一个乡镇的政协联络处设主任一人，副主任二人，都是“吃皇粮”的公务员，而这个镇连一个统战的对象都没有！改革乡镇机构，目前的裁员定编，采取“大庙变小庙”以求减少“菩萨”的做法，必然还会出现巧立名目，另辟蹊径向农民伸手收费的现象，是不能从根本上解决农民负担问题的。
    3、村级财务缺乏监督。村级收入目前主要有村提留及工业、副业的劳务上缴，支出主要用于购置固定资产、植树造林、兴办集体企业、农村福利事业、五保户、特困户的补助及管理人员的费用。由于在实际执行中控管不严、监督不力，存在“自收、自支、自管”的现象，不公开、不透明，再加上收支管理人员素质不一，乱花乱支，不足再向农民伸手。
    三、对规范和减轻农民负担的建议
    1、取消城乡分割的户籍制度。消除工农产品剪刀差的关键是改革城乡分割的二元体制，勾画城乡社会经济，建立统一的要素市场。通过劳动力以及资本自由流动这种市场化的过程修正工农产品的不合理比价，逐步消除剪刀差。这既是提高农民收入的根本出路，也是实现城乡居民负担平等的根本措施。
    2、统一城乡税制。对于农业税制，世界上多数国家采取的是与工业和城市一套税制的做法，即大体相当于工业税制延伸至农村。具体说，统一城乡税制就是废除专门对农民征收的各种农业税和乡统筹费、农业教育集资，将种田的农民视为个体工商户，征收增值税和土地税。
    第一，农业土地税是以农业土地为征收对象，向使用土地的农户和单位按土地面积征收的一种税，其目的是为了调节土地的级差收入和保护基本农田，促进农业生产持续发展。其中：应纳税款＝占用土地面积×适用税率。
    第二，农业增值税。为切合实际，应把农民视为小规模的纳税人。据统计，农民为生产农产品而购买的化肥、种子、农膜等生产资料所付出的费用占农业总收入的70％，因此，粮食产品增值税计算如下：应纳增值祝祝额＝每亩计税常年产量×市场平均价×（1－70％）×计税土地面积×13％。其中农业特产品交纳的增值税，应将其亩产量折合为当地的主粮产量，然后再计算出应当纳的增值祝。这样，就为我国加入WTO和发展市场经济铺平了道路。
    3．改革财政收入和支出制度。统一城乡税制减轻了农民的负担，必然相应减少了乡镇政府的财政收入。因此：按照公共财政的要求，重新划定地方乡镇的事权，然后根据事权分财权，保证乡镇政府实现其职能并为农村公共事业筹集足额的建设资金。按照公共财政的要求改革支出管理制度，改善重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度向城乡提供相对均等化的公共服务，并对农业加以扶持，而这也正符合我国WTO规则“绿箱政策”中的财政支农政策。
    4．进行行政体制改革，可考虑结合农村税费改革试行精简乡镇级次，进一步转换政府职能，比如可以将乡级政府转为县级政府的派出机构，以求大量精简不必要的乡级机构和人员。这样有利于减少行政运转费用，减轻企业和农民的负担。当然，在没有取得行政体制改革的根本突破之前，还是要妥善解决减负与维持行政运转的关系，否则农民的负担即使暂时减轻了也难免会反弹。 
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