对为何要开展土地股份合作制试点的几点思考

　　推进土地股份合作制是市委确定的农村工作重点目标之一。为使各地更好了解土地股份合作制情况，并为试点提供可借鉴的经验，我们根据其他地区的做法和我市各地的实际，就为何要开展土地股份合作制试点谈几点粗浅想法，仅供参考。
　　意义和作用
　　所谓土地股份合作制，是把农民的土地承包权转化为长期股权，农民把土地的经营权委托给合作社经营，依股权从土地收益中按一定比例获得分配的一种土地经营模式。形象地概括就是：土地变股权，农户当股东，有地不种地，收益靠分红。十多年前，“土地股份合作社”首先出现于广东南海。目前这一形式已在四川、浙江、北京、辽宁及我省的苏州等多个地方出现。从各地的实践看，土地股份合作制在促进农村工业化、城市化、农业产业化，转移农村劳动力，化解土地矛盾纠纷，保障农民权益，增加农民收入等方面都具有十分重要的意义，特别是在化解土地矛盾纠纷方面，具有现实的和深远的历史意义和作用。
　　（一）有利于化解推进土地规模经营、农业产业化经营中的矛盾纠纷，可解决其他土地流转形式的一些弊端。上世纪八十年代推行的联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，促进了农业、乡镇企业的发展，农村的经济社会面貌得到了根本性的改变。但家庭联产承包责任制带有的土地经营规模过小和过渡分散等局限性，不利于形成适度规模经营和农业产业化，不利于传统农业向现代农业转化。上世纪八十年代中后期开始，我市通过多种形式推进了土地规模经营，但从实践看，当时的土地规模经营基本上是为解决抛荒问题、完成粮食定购任务而进行的，对原承包土地的农民利益保护不够。之后，随着农业产业化的推进，各地也开始通过承包地的转包、转让、出租等办法实施土地流转，对促进农业生产率的提高、农业产业化经营和提高土地生产力起了很大的作用，但通过村集体行政行为进行的土地流转，农民的利益容易被侵占，得不到保证。历史的演进，在呼唤一种全新的土地流转形式。我国一些地区已进行了土地股份合作制改革的探索，实践证明，通过股份化的形式把土地集中起来，可解决其他土地流转形式的一些弊端。可促进土地规模经营和农业产业化的发展，也可较好地保障农民的土地承包权益。究其原因：（1）土地股份合作制是建立在市场化流转机制之上，克服了行政调整的缺陷。实行家庭联产承包责任制以来，土地规模经营的推广，主要有两种流转机制，即行政机制和市场机制。行政机制具有两个特点：一是强制调整，动作简单，虽解决了一部分人地矛盾，却损害了部分农户的利益；二是调整时一般不清算和补偿原承包户对农地的投资，影响了农户对土地投入的积极性。通过土地股份合作制实现土地规模经营，是一种通过市场机制来配置土地资源，可克服行政调整机制的不足。土地股份合作制是建立在农户自愿的基础上，可反映一个地区不同农户的不同意愿，农户自愿入股，个别不愿入股而又连片需要的，可通过个别协商来妥善解决。土地股份合作制可反映农地质量的差异，有利于鼓励农户对土地的长期投资。（2）土地股份合作制突破了现有土地流转形式的一些局限性。自1985年国家在政策上允许有偿流转土地以来，农用地的市场流转开始得到发展。农用地的市场流转先是从农户之间的土地转包开始的，至今仍然是农用地流转的主要形式。 农用地的转包促进了土地规模经营的发展，对有效地利用农村土地起了积极的作用。但是，农用地转包具有一定的局限性。一是时间相对较短，不利于提高农民对农地的保养、投资的积极性。二是农用地转包大多在亲朋好友和邻近的农户之间进行，限制了农用地流转的规模，很难在更大范围内实现土地资源的有效配置。而通过土地股份合作制实现土地规模经营，可以克服转包等流转方式的局限性，使土地流转和土地规模经营长期化，使土地规模经营突破亲朋邻里和一个村（组）的狭小范围，在更大的范围内，在更加稳定、规范的轨道上发展。（3）土地股份合作制以家庭联产承包责任制为基础，保留了家庭经营的内核。通过土地股份合作制实现土地规模经营，不是对家庭联产承包责任制的否定，而是对“两权分离” 的新发展。农户保留了原有土地承包权，由实物形态转化为价值形态，以股份形式表现出来，其权利大小与他原先承包的土地数量相一致，仅是土地经营权从承包权中分离出来，交给土地股份合作社支配，并据此参与分红。
　　（二）有利于化解土地征用、失地农民的矛盾纠纷，维护农民的合法权益，可解决农村工业化、城市化推进过程中的“瓶颈”制约问题。土地是农民的最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障，如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民就难以生存和发展。众所周知，经济要发展，资源要优化，农民生活水平要提高，就必须兼顾好生产与生活、发展与稳定的关系。为减少因征用农民土地而引发的矛盾纠纷或降低征地矛盾产生的负面影响，迫切需要有一种新的土地使用机制，来妥善处理和调节好各种关系。一些地区的试点探索证明，土地股份合作制改革是一种行之有效的方法，它既有利于维护个人和集体的合法权益，维持社会稳定，又有利于企业的成长、经济的发展。（1）土地股份合作制有利于解决农民少地、失地后的保障问题。土地股份合作制保留了农民的土地承包经营权，农民的生活保障没有失去，同时还可从土地承包经营权上得到长期收益，最大程度上保证农民不失地或失地不失权，减轻农民因失地而遭遇的损失，并拥有比较长远可靠的保障。（2）土地股份合作制有利于保护集体土地所有权。土地所有权就是财产权，过去征地只考虑保证被征地农民的生产和生活水平不降低，而没有从资产的角度考虑因征地而使农民失去赖以生存的财产，这是不合理的。特别是当国家和集体利益发生矛盾的时候，往往集体土地所有权难以受到法律保护。经济发达地区的实践表明：越是经济建设用地需求大、征用土地数量多，就越要维护好农民的合法权益。在推进工业化、城市化的进程中，一些地区出现了农村土地被征，且补偿标准低的问题，不平等的土地产权交易严重损害了农民的权益。实行土地股份合作制，土地变资产，农民变股东，建立股东代表大会，有效维护了集体和农民的土地合法权益。（3）土地股份合作制有利于减少农民与村组集体、政府的纠纷。近年来，土地征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。征地拆迁问题已成为群众信访反映的焦点问题之一，失地的无助与恐惧，使一些农民将怨恨转嫁发泄到参与其中的村组集体和政府身上，导致矛盾不断，干群关系紧张。进行土地股份合作，可以不失地或失地而不失保障，避免农民与村组集体和政府的直接冲突，有利于减缓社会压力，保持社会稳定。（4）土地股份合作制有利于减轻企业投资负担，营造良好的生产和发展氛围。征地的主体是国家，但直接用地的主体大部分是各类企业。许多企业创办之初，须支付巨额的征地费用，资金瓶颈制约了企业的生产与发展。采用土地股份合作制，企业不但在先期节省了巨额征地费用的开支，把资金投向更急需的地方，还能取得当地农民的支持，变原先的敌对为和顺，为企业的生产与发展创造良好的外围环境。
　　（三）有利于化解非农用地收益分配中的矛盾纠纷，使农民能分享到土地增值收益，可保障农民拥有长期获得土地的收益权。对承包土地通过股份化进行流转，能从制度上保障农民长期获得土地承包经营权的收益和物权化保护，充分体现了广大农民的根本利益。同时，一些先进地区对非农用地采取入股形式进行机制创新探索，如广东、苏州等地对二三产业用地采取入股办法，改变以往非农用地实行“一次性买断”的做法，使农民通过所持股权获得长期而稳定的收入。苏州吴中区胥口镇土地股份合作社2002年成立以来，较好地解决了有些农民得到一次性征用土地补偿费后，不懂合理使用和投资，短期内一花了之，生活遇到困难后又找政府要求帮助的问题，也解决了集体在一次性支付补偿费时，面临资金兑付压力而由此引发的许多矛盾。实践证明，对二三产业用地、承包地采取入股的办法，不仅解决了非农用地一次性买断、集体经济发展后劲乏力、农民生活得不到长期保障而引发各种矛盾的问题，而且创新了非农用地资源优化配置的机制，使农民、集体、企业和国家三者四方形成双“双盈”的局面。通过土地入股建立土地股份合作社，农民从入股的土地中，不仅能获得分红，而且随着地价的增值，股金分红也有可能逐年提高，从而既解决农民的生产、生活问题，又确保了农村的社会稳定。
　　（四）有利于化解历史遗留的土地承包矛盾纠纷，更好地落实土地承包政策，可保障农民能长期获得土地承包上的基本权益。目前，有些地方，尤其是城乡结合部，人多地少，变化频繁，农民的土地承包权由于种种主客观原因和历史遗留的问题、矛盾，致使权属难以明确，使土地承包政策得不到全面落实，在一定程度上损害了农民利益。而土地承包权通过股份的形式确权到户，让农民获得土地收益权，同样保护了农民能拥有土地上的基本权益。这是因为：（1）通过土地股份合作制，农民以股权的形式，相应获得土地的承包权和由此带来的股权分红收益。土地股份合作制只不过是将土地承包制的实物形态的物权化保护转变为价值形态的物权化保护。（2）通过土地股份合作制，农民以股权的形式，相应获得均等的地权，体现了土地承包制的基本原则和内核，也体现了土地承包经营权入股流转方式的基本原则和收益分配的规则。（3）通过土地股份合作制，农民以股权形式，相应获得土地承包权，可避免采取直接补签合同、补发土地承包经营权证书过程中，难以明确坐落四至的矛盾和历史遗留的政策与法律难衔接的矛盾，从而既确保农民获得长期的土地承包权和收益权，又确保农村土地承包政策落实、社会稳定和经济发展。
条件和形式
　　推行土地股份合作制，特别是试点的地方，需要具备一定的条件。　　一是当地的领导班子要比较强，群众基础要比较好。二是流转出的土地收益相对较高，转出土地的农户能得到比自己经营收益更多红利。三是入股土地近期不会被国家征用。四是农村劳动力就业比较充分，来自土地经营的收入在当地农民收入中所占比重较低。　　
根据先行地区的经验，目前土地股份合作制主要有以下两种形式：一是农民纯土地入股的股份合作社。这种形式土地一般不作价，由合作社统一组织对外发包或租赁，所得收入按入股土地份额进行分配。二是以农民入股土地为主，吸收资金、技术等入股组成的股份合作社。这种形式入股土地一般都要作价折股，经营二三产业的土地作价参照当地征地补偿标准，经营一产的土地作价参照常年农业产值。合作社经营收益按股份进行分配。在分配上又有三种形式：一是按盈利分红、收益不保底的普通股形式；二是收益保底、盈利不分红的优先股形式；三是既给收益保底、又给盈利分红的混合股形式。
　　原则和做法
　　在土地股份化改革过程中，应把握好以下基本原则：一是坚持农民自愿与教育引导相结合的原则。改与不改，如何改，都要认真履行民主程序，由社员大会或社员代表大会民主决策。在充分尊重群众意愿的基础上，各级党委政府要采取多种形式，把土地股份合作制改革的必要性和改革的办法交给基层干部群众，帮助他们提高认识，学会方法。二是坚持实事求是、形式多样的原则。可以农民纯土地入股的股份合作社，土地不作价，由合作社统一组织对外发包或租赁，所得收入按土地份额进行分配。也可以农民入股土地为主，吸引资金、技术入股一起组建股份合作社。在分配上可以按盈利分红收益不保底，也可保底分红，还可固定回报。具体采取哪种形式，要根据各地实际，把选择权交给基层和群众，充分尊重干部群众的首创精神。三是坚持既积极、又稳妥的原则。在改革过程中，要严格依法办事，规范操作，做到公开、公平、公正，防止暗箱操作。在改革中要注意把工作做细做实，把改革方案设计得周全一点。要维护农民权益，通过改革让农民获得长期稳定的土地收益。四是坚持有利于解放和发展生产力的原则。要通过改革更好地提高土地生产力和经济效益。要严格执行土地利用规划，如遇国家建设征地，严格依照国家现行的土地法规政策，及时办理相关的用地手续，不得借故阻挠。补偿金按入股土地份额进行管理和利益分配。　
　　在推进土地股份合作制过程中，各地在具体做法上要注意以下几点：一是统一思想认识。一方面严格遵照《农村土地承包法》的要求，坚持农民自愿原则，不搞强迫，充分尊重农民的土地承包经营权。另一方面，认真做好宣传发动工作，及时召开村干部和村民代表会议，讲清建立土地股份合作社的作用和意义，使大家认识到，建立土地股份合作社，不仅可以合理配置和优化土地资源、提高土地经营效益和促进民主管理，而且能够保证农民从土地上获得长久而稳定的收益。同时，土地股份合作社要注重发扬民主，对涉及到农民切身利益的具体问题，能反复听取各方面的意见，尽量做到公平合理，赢得广大干部群众的支持，为推进土地股份合作制改革奠定良好的思想基础。二是合理设置股权。可以是土地作价入股，根据经营情况按股权分红。也可以土地所占份额入股组建纯土地的股份合作社，由合作社招租给外商进行农业开发，所得租金按入股土地分配给农民等。三是规范制订章程。章程是规范土地股份合作社健康发展的关键。因此，在制定章程时，要充分体现“民办、民管、民受益”原则，广泛征求入股农民意见，反复修改章程，然后提交股东大会或股东代表大会讨论通过。章程一般要明确建社的目的、经济性质、经营范围、股权设置、股东资格、股东的权利和义务、组织机构及其职能、财务管理与收益分配等内容。章程从草拟、制订到最后通过，贯穿土地股份合作社组建工作的全过程。四是健全“三会”组织。按照章程的规定和要求，土地股份合作社要建立股东代表大会、董事会和监事会等组织，实行民主决策、民主管理。股东代表大会是合作社的最高权力机构，股东代表由全体股东民主推荐，股东代表大会是合作社的最高权力机构，股东代表大会每年至少召开一次。股东代表大会下设董事会和监事会两个常设机构，董事会和监事会人选经推选后由股东代表大会选举产生。