建立和完善综合招投标制度的思考

    工程项目招投标，是国家针对工程项目建设过程中存在的“暗箱操作”而实施的“阳光工程”，是一种通过技术方案和商务条件的公开、公正、公平竞争，择优选定承包人的工程交易方式。它以优于传统的直接发包方式而成为广泛通行的国际惯例。在许多国家和地区都规定政府和公营机构投资的工程，除特殊的项目外，都必须实行公开招标。实行公开招标，竞争性强、透明度高、程序规范，不仅可以择优选定承包人，保证工期、质量安全，还可以有效防止幕后交易、收受贿赂、中饱私囊等腐败现象。近年来，我县从规范市场行为入手，创建公开、公平、公正的工程承发包制度，推动反腐败工作深入开展，在加强和改进招投标行政监督、规范招投标活动等方面，迈出了坚实的步伐，取得了长足进展。在建立综合招标中心和推行集中招标制度过程中，也出现了一些不容忽视的问题，须认真研究，探索相关的解决办法。 
    一、充分认识进一步规范招标投标活动的重要意义 
    招投标制是随着商品经济的发展而产生的。由于商品生产的逐步发展，社会分工逐渐扩大，使得商业与生产分离。市场上出现了现货交易和期货交易两种方式，这就促使了招标投标制的产生。招标投标制在建筑业历史悠久，在国际市场上已实行了200多年，在资本主义国家和大多数发展中国家被广泛采用。英国政府于1830年就明令实行招投标制，这种承包制传入我国是在20世纪初叶，解放前旧中国的建筑业基本上采用招投标制经营。解放初期，直到改革开放前，我国实行的是高度集中统一的计划经济体制，产品购销和工程建设都按照指令性计划统一安排，不存在能够引起卖方竞争的买方市场，因此，基本不存在招标投标的交易方式。我国改革开放以来，逐步在工程建设、进口机电设备、机械成套设备、政府采购、利用国际金融组织和外国政府贷款项目、科技开发、勘察设计、工程监理等服务项目方面，推行招投标制。随后国务院及有关部门相继制定了有关招投标项目暂行规定和办法。第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国招标投标法》并于2000年1月1日颁布实施。从而，使招标投标活动步入法制化、制度化和规范化的管理轨道，其现实意义主要表现在四个方面。
    一是进一步规范招投标活动，是完善社会主义市场经济体制的重要措施。当前，我国招标活动中存在着一些问题，一些部门和单位违反《招标投标法》，实行行业垄 断，少数项目业主逃避招标、虚假招标，不按照法定程序开标、定标和评标；有的招标人串通招标，以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标，在中标后擅自转包和违法分包；工程建设招投标活动中或多或少存在一些行贿受贿现象，也有一些部门和领导介入或干预招投标活动。我县也有类似问题，这些问题要通过健全制度、完善机制、强化监督、规范行为来切实加以解决。
    二是进一规范招投标活动，是维护公平竞争的市场经济秩序，促进全县统一市场形成的内在要求。规范的招标活动有利于鼓励竞争，打破地区封锁、部门垄断和行业保护，促进生产要素在不同地区、部门、企业之间自由流动和组合，为招标人选择符合要求的供货商、承包商和服务商提供机会。
    三是进一步规范招投标活动，是深化投资体制改革，提高国有资产使用效益的有效手段。在政府投资领域引入竞争机制，严格执行招投标制度，有助于提高投资决策的科学化和民主化水平，促使企业增强市场意识，改善经营管理，这对于保障国有资金有效使用，提高投资效益具有重要意义。
    四是进一步规范招投标活动，是加强工程质量管理，预防和遏制腐败的重要环节。工程质量是百年大计，直接关系建设项目的成败和广大人民群众的生命、财产安全。我国这些年来发生的重大工程质量事故和重大腐败案件，大多数与招投标制度执行不力，搞内幕交易、虚假招标有关。认真贯彻《招标投标法》，严格规范招投标程序，将招投标活动的各个环节置于公开透明的环境，能够有效地约束招投标当事人的行为，从源头上预防和治理腐败，保证项目建设质量，树立政府良好形象。 
    二、全面贯彻《招投标法》，综合招标投标工作初见成效
    《招投标法》是以整个招投标活动为规范对象，围绕招投标市场管理这一中心，突出源头预防和“阳光操作”两个重点，把招投标活动贯穿到招标、投标、开标、评标和中标等环节中，紧紧围绕这些环节开展工作。使招投标管理机制逐步完善，从而结束了由分散的管理向集中管理的转变，逐步实现“同城合一”的管理模式，有效推动了源头治腐工作的深入开展。在贯彻执行《招投标法》的过程中，招投标办始终坚持以法管理，围绕大局，服务中心，从维护招投标市场秩序，规范市场行为入手，创建公开、公平、公正的承发包制度，推动反腐败工作的深入开展，确保工程质量和安全，维护招投标活动当事人的合法权益等方面，迈出了坚实的步伐，取得了长足的进展。
    一是集中招投标规模范围逐步扩大。随着市场的建立和完善，招标项目也由单一的房屋建筑、市政工程逐步向装饰装修、水利、交通工程以及货物、设备采购等项目延伸，业务范畴逐步拓展。截止目前已纳入中心统一招标的项目共60项，交易额为8880.46万元，其中房屋建筑34项，市政工程6项，装饰装修工程9项，水利防洪工程5项，市政工程1项,物资采购3项（含1项政府采购工程），公路交通3项（龙王垭茶场1项），共节约建设资金880余万元。
    二是评标办法与运作方式逐步规范。在评标过程中已由单纯的以业主“标底价”为评标尺度，逐步过度到“三比七”的比例来确定该工程的评标价，也就是说业主的标底价占评标价的百分之三十，各投标企业的投标报价算术平均值占评标价的百分之七十作为最后评标价。这一方式的改进有效预防标底泄密现象的发生。在工作中积极推行“阳光操作”，实行“六公开”，即：公开办事制度，公开招标程序，公开评标办法，公开资料查询，公开综合业绩，公开评标结果，使招投标工作从过程到结果全部公开，真正体现公开、公平、公正的竞争原则。同时，分类建立了评标专家库，在开标前半小时随机抽取评委，避免“人情”标的发生，评委人数也由最初的15人扩大到53人。目前，全县有95％以上的单位工程建设项目进入中心招标，对招标的项目还将在《今日竹溪》上进行公布，广泛接受社会监督。
    三是综合招投标监管力度逐步加强。制定出台了《竹溪县招标投标综合管理办法》、《施工企业投标管理办法》、《招投标工作纪律》、《工程建设施工评标定标办法》、《评委管理办法》以及《竹溪县实施招标投标活动行政监督的职责分工》等一系列管理办法，为推行综合招投标工作提供了保障。在招投标具体运作上，严格按程序操作，建立起了纪检监察部门全程监督、发改部门指导协调、工商验证把关、行业监管相结合的监督机制。如县人民医院门诊楼加层装饰装修工程、防洪大堤五期工程、鄂陕大道东头延伸工程等，面向全市公开招标，真正体现了“择优中标”的原则。 
    三、当前综合招标投标工作存在的主要问题及原因
    招标投标是一项复杂的系统性工作，有完整的程序，环节多、专业性强、组织工作繁杂、牵扯面广，涉及到许多社会敏感的问题。综合招投标交易服务中心作为招投标服务机构为工程承发包从隐蔽到公开，从无序到有序的根本改变提供了条件，对完善社会主义市场经济体制和从源头上防治腐败发挥了重要作用。自我县招投标管理办公室，招投标中心成立以来，招投标事业得到了一定的发展，招标领域不断拓宽，发挥的作用也日趋明显。由于这项工作在我县处于起步阶段，相应的实施细则、管理办法，监督制约机制还不是很健全，在招投标活动中仍存在一些突出问题。
    一是少数单位对招标投标工作认识不到位。招投标作为一项廉政措施和节支措施，在推行过程中必然会触及到一些单位和个人的利益，加上受到传统观念的影响，有少数单位对推行综合招投标制度的重要性缺乏足够认识，甚至误认为钱是我的，又不是你给的，招什么标，工程建设想叫谁干就叫谁干的错误认识，个别单位甚至有抵触情绪，主动找上门也不将工程纳入招投标，还说某某领导打招呼等，干扰招投标工作，导致规避招投标的行为时有发生。
    二是“部门利益”阻碍了综合招投标制度的推进。有的部门在利益的驱动下，采取先斩后奏或斩而不奏的方式，把应进入县综合招投标中心集中招投的项目自行招标。还有的单位对招投标计划性不强，随意性大。事先不做好准备工作，而是临时决定招投标，往往以时间紧、任务重、无资金、上级要检查等理由不招标；有的还说上级打招呼、有领导签字，有的自行招标或直接发包，当要迎接上级检查时或要招标手续时，方可知道招标的重要性，便想方设法要求补办手续，逃避监督和处罚，干扰了招标投标工作的正常开展。
    三是招标规模小，覆盖范围窄，规避招标行为时有发生。自建立综合招投标中心以来，截止目前，依法应进入交易市场公开招标的项目有87项，交易额为22132.31万元，而实际进入中心招标的项目只有60项8880.46万元,分别占应招标的68.96%和40.12%。其中房屋建筑38项5060.78万元，已招34项4931.61万元；市政工程9项3741.27万元，已招6项1658.34万元；装饰装修工程16项1079.15万元，已招9项758.59万元;水利防洪工程5项485.84万元，已招5项485.84万元；物资采购3项111.47万元，已招3项111.47万元（含1项政府采购项目）；公路交通16项11654.59万元，已招3项1084.61万元（龙王垭通村路1项100.5万元）。县交通局、公路段所管理的项目共有14项11461.35万元，仅有2项1000.71万元是在中心招标的，其余12项10460.64万元均未进入中心统一招标（其中市招标2项1006.35万元，市委托县公路段招标2项1109.51万元，但没有文字依据）,而且2006年公路交通项目仍然是所有项目都没有纳入招投标中心进行招投标，据不完全统计全县应纳入招标的工程建设项目远远不止这些。
    四是管理机制和管理手段有待于进一理顺和加强。县人民政府于2004年9月下发了《关于实施招标投标活动行政监督职责分工的通知》，进一步明确了各自的职能职责，除政府采购即将实行“管采分离”外，产权交易、土地转让、药品招标等项目还未纳入中心集中招标，不利于执行与监管作用的发挥和综合招投标中心资源的有效利用。
    五是监督机制有待于完善和加强。在成立县招投标管理办公室，招投标中心的同时，县政府就下发了《竹溪县招投标综合管理办法》，明确了本县行政区域内建设工程招标项目、标准及范围。具体包括房屋建筑、市政、园林绿化、装饰装修、水利工程、交通工程、农业工程、电气工程、电信工程、土地招标、政府采购、医药采购、产权交易等招投标项目必须进入综合招投标中心统一运作，公开招标。上述数字充分说明我县招标投标工作中存在的问题与现状，项目单一、交易额较少，据不完全统计两年来的招标总额仅仅占应招标额的三分之一。只有进一步完善和加强监督机制，加大查处力度，才能有效遏制招投标中不规范、不进场、不招标行为的发生。
    四、进一步推行综合招投标制度的几点对策和建议
    （一）实行管办分离、依法监督、统一管理，建立和完善运行机制。为深入贯彻党的十六届三中全会精神，整顿和规范市场经济秩序，创造公开、公平、公正的市场经济环境，推动反腐败工作的深入开展，必须加强和改进招投标行政监督，进一步规范招投标活动的要求和最大限度的发挥综合招投标中心的职能作用。一是完善机制，加强管理。在机构设置上，分为领导机构（招投标工作管理委员会）、监管机构（管理委员会办公室或招投标管理办公室）和操作机构（招投标交易服务中心）。中心为各类交易活动提供服务平台，使原来属于建设、水利、交通、财政、国土、卫生、房管等相关职能部门的建设工程招投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等活动，统一纳入中心操作。在同一平台监管机构和操作机构相互独立，可切实解决部门分割、多头管理的问题，保证招投标工作公平、公开、公正。二是增强工作透明度，扩大投标人知情权。要严格按照有关规定公开招标的法律文件、程序和相关信息，确保投标者能够方便及时地获取，确保符合条件的投标者有平等参与竞争的机会。三是加大督办力度。进一步落实县政府办公室《关于实施招标投标活动行政监督职责分工》（溪政办发{2004}75号）文件精神 ，作为履行监管职能的单位应按照有关法律法规，结合实际制定有关规定，履行监督职责。中心严格按照职责分工要求，规范和完善操作程序，接受各行政监督单位的监督管理，认真组织、办理招标、投标业务，确保招标投标活动规范有序，公开透明。
    （二）严格执行规模标准，扩宽招标领域，建立和完善监督机制。面对全县建设投资大、项目多，如何在建设中构建招投标统一平台。一是严格按照县政府规定的招标范围和规模标准执行。凡是工程建设项目，以及关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目，公用事业项目，使用国有资金投资项目，国家融资项目等各类工程建设项目，必须进行招标。并对各招标单位执行情况实行监督管理。二是扩宽招标领域，规范市场行为。在现有招标项目的基础上，要扩大招标范围，逐步向公路交通、邮电通讯、房产交易、土地出让、农业项目等领域延伸，以及国债资金、扶贫资金等专项资金中属于招标的项目全部纳入招标范畴。三是严格执行《专项资金管理办法》，建立政府审批，财政拨付，未纳入招标的项目，坚决拒付项目资金。四是建立全方位监督管理体系。构建纪检监察、行政主管、竣工审计、招标单位、投标单位、新闻部门等各方面共同参与的监督体系，加大检查力度，实现对项目审批、招标、资金拨付、使用效果等环节的全方位监控。五是建议监察部门制定出台《工程建设项目招投标监督办法》，将规范招投标工作纳入全县党风廉政建设和反腐败工作的主要任务之中，凡是在本县行政区域内的工程建设项目都必须接受纪检监察部门的监督，任何单位和个人不得干涉、阻挠或回避监督；监督包括工程重大变更、投资追加、决算审计等，以及对招标人考察投标活动的监督；积极受理投标人的举报、申诉，查处工作人员徇私舞弊、索贿受贿、滥用职权或玩忽职守等违纪行为。
    （三）加大招投标队伍建设和法律法规宣传力度，建立和完善组织机制。一是加强招投标从业队伍建设。选派政治业务素质高的干部参加各类培训班学习。同时，将具有一定专业知识、业务能力强的专业人员充实到“专家评委库”中来，确保评标过程的科学性、公正性，以严格的管理、规范的程序、优质的服务推动综合招标制度的全面落实。二是加大招投标的宣传、培训力度。各级领导者对招投标制度的认识程度和决策态度决定了本地招投标工作能否有效开展。一方面要加强对领导层政策、法规的宣传力度，使领导们自觉按照法律、法规的规定办事。另一方面要以建立综合招投标制度和推行集中招标为重点，利用各种舆论工具，广泛宣传《中华人民共和国招标投标法》、《政府采购法》及其相关的法律法规、规章制度，明确招标人的责任和义务，了解和掌握招标的规模标准、招标程序，从而把实行规范招标行为变成各部门各单位领导的自觉行动，成为学法、懂法、守法，依法办事的楷模。三是加大招标投标工作的组织领导力度。建议在常务副县长袁劲松任主任、县政府办公室主任、监察局局长、发展和改革局局长任副主任、财政、交通、经贸、城建、水务、卫生、国土资源、房管为成员单位的“招投标管理委员会”领导下，定期召开通报会，研究解决工作中存在的问题，认真履行好各自的职责。政府办公室负责组织协调和领导工作，纪委、监察局负责对招投标活动的行政监察，发展和改革局负责招投标工作的指导协调和综合监管，各行政主管部门按照职责分工加强行政监管，真正将监管与执行相分离，并将招标投标工作列入各单位源头治腐工作重要内容进行考核和检查。同时，联合开展经常性的执法监察，对规避招标行为发现一起处理一起，力促应招标项目的招标率达到100％。
    为从源头遏制建设领域招标投标活动中腐败行为，进一步规范和整顿招投标市场，要加大综合监管力度，对纳入招投标的项目使之不能不招；要加大招投标监督审计力度，使之不敢不招；要加大招投标宣传力度，使之乐意去招；要加大行政处罚力度，使之必须要招，确保“同城合一”管理模式的实现。(县招投标管理办公室)
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