摘要：资源配置市场化和生产要素资产化是经济发展的内在要求。工业化和城市化进程的不断推进加大了对农地非农化的需求，然而由于我国现行土地制度的缺陷，农民的土地权益流失严重。能否解决好这一问题事关我国经济增长的持续性与社会的稳定性，因此有必要进行农地制度变革以保护农民合法权益。维护农民合法土地权益是农地制度变革的出发点和落脚点，国有永包制从明晰产权的角度出发，将有效维护农民合法土地权益。
关键词：农地制度；土地权益；国有永包制
我国现行农地制度存在固有缺陷，导致农民合法土地权益流失严重。我国处于改革开放的关键时期，经济能否持续发展有赖于一个稳定的社会环境。而社会的稳定要求我们进行有效的农地制度变革，以维护实地农民的合法权益。
一、建国以来农地制度变革的绩效分析
建国初期（1950-1952年），中央人民政府通过开展土地改革，没收地主的土地分给无地少地的农民，建立了耕者有其田的农民土地所有制。这是一次政府主导的强制性制度变迁，改变了以往长期落后的封建土地产权制度，使农民拥有土地的所有权与经营权、使用权及收益权，极大地调动了农民生产的积极性，对恢复和发展战后的农业生产乃至整个国民经济具有至关重要的作用。1951年全国粮食产量比1949年增加28％，1952年比1949年增加40％，超过战前最高年产量的90％。
随后的农业集体化过程（1953-1978年），包括1953-1956年的农业合作化运动和之后的人民公社化运动两个阶段。这一制度是国家在理想社会主义理念的支配下，为了尽快实现工业化并向社会主义过渡而做出的一种主观决策的结果。这次强制性制度变迁的产生，尽管为工业化积累资金起到重大作用，但是土地的所有权、使用权、经营权、收益权从农民身上收归集体，农业剩余多被国家占有，挫伤了农民的生产积极性，对农村的发展乃至社会主义事业的建设都造成了消极的影响。
过去激进的农业集体化运作模式存在明显的缺陷使得这一制度存在巨大的外部利润，从而孕育着变迁的动力。1978年安徽凤阳小岗村秘密进行“大包干”的“分田到户”行动拉开了新中国第3次土地制度变迁的序幕。这是一次自下而上、由局部到整体的诱致性制度变迁，从秘密进行到逐渐效仿，再到中央肯定与推广，最终形成了我国现行的农村土地制度——家庭联产承包责任制。这一制度一方面坚持了集体经济的统一经营，另一方面农户以承包集体生产任务的形式占有和使用集体土地，发挥了农民的生产积极性。
二、现行农地制度下农民土地权益的流失
（一）产权界限不清是导致农民土地权益流失的首要原因
虽然我国《土地管理法》明确规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，但是实际上却因“集体”不清晰而使得基层政府和村民委员会拥有农地的所有权。受局部利益驱动，基层政府和村委会并不能很好地代表农民集体利益。以征地为例，村集体组织本应从农民利益出发积极同用地方协商谈判，但是却常见村委会具体工作人员畏于上级政府的政治权威，不得不选择有利于“用地者”的征地方案。此外，农地也常常成为村干部谋取个人经济利益的牺牲品，如淄博市周村区南郊镇高塘村：村委会以不合理的价格将机动地出租给企业，收益充入村公积金账户，但实际支出村民却不得而知。
（二）缺乏效率的农地流转制度使农民权益流失更加严重
我国实行土地的社会主义公有制，土地所有权的主体只有国家和集体，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，但是土地的使用权可以依法转让。我国农村土地大部分依肥瘠、远近均分给各个农民，致使农地过于分散从而阻碍农地流转，无法形成农地经营的规模优势，部分地区甚至出现抛荒现象。流动性是生产要素必须具有的基本特征，失去了流动性，要素也就失去了活力与效率。在我国，土地流转发生率低，地区不平衡且具体情况差异大。全国范围内土地流转发生率仅大致为5-6％，经济发达地区也只在8-10％，部分地区可达20-30％，而内地则约为1-2％。
（三）不合理的土地征用制度侵蚀了失地农民的大量合法权益
我国《土地管理法》规定，农村集体土地必须先由国家征收成为国有土地之后才能用于非农建设。虽然这规定能保护耕地，但是这将导致农地资源配置缺乏市场调节，使得农民无法通过市场机制享受到土地的增值收益。此外，不合理的土地征用补偿机制也严重损害了农民的合法权益。一方面，补偿标准过低，我国《土地管理法》规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”；另一方面，补偿形式不合理。《土地管理法》规定的补偿标准是依据征地前的农业经营收入，一次性给予被征地者一定的货币补偿，限制了农民参与土地增值收益的分配。
三、农民土地权益保护对农地制度改革的要求
（一）农民土地权益保护的制度逻辑
制度的本质是为了化解不同主体在追求自身利益最大化过程中形成的利益冲突。当潜在利润大于新制度的交易成本时，新的制度安排就会逐渐取代不合理的旧制度。个体或利益集团作为“理性经济人”必然对稀缺的资源展开角逐，在无有效制度安排的情况下，这一过程是无序混乱且低效的。当大部分个体或利益集团意识到这一点时，逐渐产生制度需求。对我国农民而言，土地不仅发挥着生产功能的基础性作用，还承担着社会保障和稳定心理归属感的作用。国家作为设定产权、建立制度的最高组织，能否有效设定制度以合理配置资源成为其存亡的关键。革命时期，中国共产党针对不同时期的国际国内形势实行了不同的土地政策，共同的出发点就是保护农民的土地权益，以最大限度地获得农民群众对革命的支持。新中国成立以来，我国农村土地制度发生了3次重大的变迁，每一次制度的创立都曾对经济的发展和农民的土地权益起到特定的作用，但是都因为各自不合理的缺陷而逐渐发生变迁，从而形成了我国土地制度的不断发展过程。
（二）农地制度变革的基点：农民土地权益保护
计划经济时代（1952-1978年），国家通过“工农业产品价格剪刀差”的方式提取农业剩余6320亿元用于工业化建设，同期农业税共7264亿元，除去国家对农业的投入资金1730亿元，农业剩余净流出5534亿元。从1979年改革开放起，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，25年共征用了农村的耕地1亿亩左右，每亩最低按照10万元计，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。我国有近2/3的人口生活在农村，受收入水平过低的影响，无法形成有效需求。如果农民可以从土地交易中获得合理的收入，就相当于每年有4000亿的土地交易收益（每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，每亩最低按照10万元计），农村人口每人平均可获得375元收入（假如农民全部用来消费，年投资和积累就会减少4000亿，消费就会增加4000亿），国民经济中投资增长过快、国民收入中积累比例过高和消费比例过低的状况就可以得到调整。因此新的农地制度若能充分保证农民的土地权益，用足够多的利益来激发农民生产积极性，就有可能拓展农村消费市场。
四、农地制度创新与农民土地权益保护
（一）农地制度创新的原则：公平与效率兼顾
从经济学角度出发，公平的本质内涵是能够促进效率的最大提高；高效率则是指以最少的资源投入获得最大的产出。公平与效率是辩证统一的，一味地强调公平就有可能犯平均主义的错误，人民公社对农村生产力的破坏很大程度就是因为“一大二公”的错误做法；而一味强调效率将会扩大社会贫富差距，贫富悬殊有可能导致社会动乱，最终影响到经济效率的提高。进行农地制度变革时要动态处理不同层面制度对公平和效率平衡比例的不同要求，如土地征用、土地流转等具体制度对公平与效率的平衡比例要求是不同的。另外，制度设计上要留出一定弹性机制，有利于制度设定者根据不同时期的不同经济形势动态处理公平与效率的关系，最终达到最优的经济绩效。
（二）农地制度创新的实现模式——国有永包制
要真正做到农地产权明晰，必须由现有的集体土地所有制逐步过渡到国有永包的产权模式。国有永包制并不是要去掉集体，其实质是实现产权的三权分离。三权是指国家拥有的农地所有权、集体行使的农地管理权、农民享有的农地使用权。
国家拥有土地的终极所有权，才可能对其予以宏观规划与监控。首先，收归全国所有的土地。在收归农地所有权时要补偿对贫瘠的农地进行过地力改造的集体。其次，授予集体农地管理权，继续发挥集体在全国农村治理中的积极作用。再次，国家要授予农民充分的使用权。虽然现在各类农地的承包期都在30年以上，但需要继续推进直至农民对农地享有永久承包权。此外还要授予农民其他权能，如抵押权、处分权、收益权等。
作为联系国家与农民的桥梁——集体，肩负国家赋予的农地管理之重任，享有国家赋予的一定的土地管理权。可以借鉴城市居民社区的管理经验，成立土地管理委员会，专门管理农地的使用与流转等。土地管理委员会的运作经费可从国家向农民收取的交易税、承包税中抽付。土地管理委员会的主要职能是遵照中央政府宏观调控的方针，对农地用途进行管理；配合地方政府完成国务院批准的征地工作；处理农民因土地权益分配问题而产生的土地纠纷。
农民作为农地制度变迁主要受益者，在国有永包制的形成过程中发挥着重要作用。首先，要配合国家的宏观调控。国家政策的出发点通常是全局利益，所以农民不能以享有永久使用权为谈判资本消极对待国家的正当征地行为。其次，合理利用农地，增加长期投资。国有永包制下，农民对农地具有了物权的财产性质，农民将获得加大农地投资后的经济利润。再次，要提高自我维权意识。农民应当珍惜国家授予的农地使用权，积极运用法律武器维护自身合法权益。
（三）农地制度创新实现的外部制度环境
农地是农民取得收入和创造财富的源泉；对农民工而言，农地还是失业后的生活保障。因此进城农民工宁可抛荒弃耕，也不愿意转让农地承包权，这严重制约着农业的规模经营。因此，必须尽快完善农村社会保障制度，大力完善农村合作医疗制度，循序渐进地有差别地推进农村养老保险制度的建设，以弱化农地的保障性功能。此外，以户籍制度为代表的城乡二元体制也是影响我国农地流转的重要因素。经济发展的实质就是现代的工业部门从传统的农业部门不断地吸收劳动剩余而得以发展直到传统部门也现代化而趋向“一元经济”的过程。因此，改革我国现有户籍制度，实现居民户口城乡一体化也是农地制度改革的配套要求。
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＊本文为2007年国家社科项目《中国经济发展进程中农民土地权益流失与保护的实证研究与理论思考》（批准号：07BJY092）阶段性成果；福建师大国家经济学基础人才培养基地科研课题项目(2009004)。
（吴远华，福建师范大学国家经济学基础人才培养基地成员；林翊，经济学博士）
