因地制宜 强化管护
确保石山地区生态公益林改革稳步推进
-----巴马瑶族自治县集体林权制度改革石山地区态公益林改革专题调研报告
——韦仁高
林业是一个社会效益与生态效益远大于直接经济效益的特殊行业，收益的是全社会，特别是石山地区生态公益林建设是功在当代，惠及子孙后代的公益事业，为了加强深化集体林权制度改革工作步伐，全面推进石山地区生态公益林建设取得实效。根据河池市林改办《关于认真开展集体林权制度改革工作相关专题调研的通知》河林改办发[2009]19号精神，我县组织两个工作组，采取走访、座谈等方式进行调研，现就我县八个石山地区生态公益林改革调研情况作如下报告（仅供于参考）。
一、基本情况
巴马瑶族自治县位于广西族自治区西北部，全县总面积1971平方公里，有10个乡（镇），107个村（居）民委员会，1876个村民小组，现有56660户（其中：农业户49570户），总人口259065人（其中：农业人口235075人）；全县已列入重点森林生态公益林面积74.38万亩，占全县集体林地面积216.67万亩的34.33%，分布于全县八个石山乡（镇）和一个国有林场，涉及林农户数18038户。我县生态公益林以喀斯特地貌石山区为主，生态公益林的山林多种多样，地形复杂，林相不均，林分参差不齐。同时，在四固定和林业三定时没有彻底改革，有的山林属于纯集体的，有的山林属于农户承包的责任山，也有自留山和插花山，全县生态公益林的林权性质表现有多样性特点，虽然通过列入国家森林生态公益林补偿基金面积，群众也得到了不少实惠，对生态公益林的管护有了一定的认识，乱砍滥伐的现象比未列入国家补偿前少了许多。但是，各乡（镇）公益林分布和发展极不均衡，由于公益林补偿标准偏低，挫伤林农护林的积极性，不利于林改工作的全面落实。全县深化集体林权制度改革工作启动后，由于各乡、村（组）生态公益林的林权归属及山林性质不同，因此各地现行的生态公益林管护方式也不尽相同，同时由于地形复杂，林相不均，林分参差不齐，林地确权均山到户的四至界线难以划分和落实。
二、巴马石山地区生态公益林现行管护现状
林业发展矛盾多。巴马是一个典型的高山林区县，在实际调研中我们深深地感受到，满山的森林其社会效益和经济效益如何体现，其生态效益和经济效益、整体利益与农户的局部利益如何协调，是制约林业发展的关键问题。这些问题农户也十分关心，有的农户讲：如果林权改革后，仍然是这样的林业政策，那么我们收益又从何而来，又能得到什么样的实惠？所以，各乡（镇）对保护生态公益林采取的管护模式也不同，其主要有以下几种模式：
一是分户管理。就是在区划前属于责任山的村，在管护上大部分村（组）都是以责任山归户管护为主，管护费为责任山户所有，村（组）集体只提留一小部分，甚至不提留，全归责任山主。
二是聘请护林员管护。就是针对山林性质属于纯集体的未落实到户责任山，大部分村（组）都采取聘请护林员管护的方式进行管护，上级下拨生态公益林管护费由村委支配，用于公益事业，按所签订的合同支付给户林员。
三是生态公益林中自留山的管护模式。生态公益林中有自留山的，各地管护也不尽相同。自留山界址清楚的，各乡（镇）村（组）均采取归户管护；自留山界址不清楚的，或是“有证无山”的，大部分村（组）都采取将自留山和其他集体山林归村统一管理，不将其单独处置，管护费由村集体统一支配。另外，公益林也是可以进行经营的，而不是一味的禁伐，对毛竹、杂木林、油茶等林地可进行低改提高收入。
从调研到的情况来看，巴马县八个石山地区生态公益林管护效果目前还比较好的，生态公益林区整体发展比较稳定，也取得了一定的经济效益。但是，有些村（组）在管护上感到压力越来越大，集中体现在以下几种类型：一是生态公益林面积较大的村，如果仅靠由村聘请一两个护林员进行巡山护林，已无法真正承担起对生态公益林的管护责任，因而压力就大，希望早点进行林改。二是生态公益林分布在边界地区，远离村庄，仅靠几个护林员护林，效果也不是很好。三是责任山归户管理的生态公益林，由于群众的法律意识不高，存在“监守自盗”的问题，许多村干部反映这种现象防不胜防，其它群众不愿意举报。
三、石山地区生态公益林改革与管护机制存在的主要问题
从调研得到的情况来看，石山地区群众对山林的依赖程度大小决定了群众对生态公益林管护机制改革的关注程度，就是说，群众很大一部分收入比例来自山林的，这些地方的群众对生态公益林的改革表现出极大兴趣，而且密切关注改革的方向；而有些地方主要收入不是来自山林，群众对山林的依赖性不大，这些乡（镇）、组的群众对生态公益林管护机制改革反应比较冷淡，他们热衷于养殖业；此外，由于当前生态公益林补偿资金少，一些群众受其影响和吸引力不大，在他们眼里那只是个小数目，认为有也可以，没有也一样。由于补偿标准过低、偏低，也导至了林农生活隐入困境，挫伤林农护林积极性。如巴马县2007年度，全县公益林补偿面积为74.38万亩，补偿资金发放299.753万元，亩均4.03元。实行公益林禁止采伐后林木所有者和经营者收入减少，而国家对公益林的补助一亩不到五元人民币，群众在补偿上存在一定的意见。所以，全县还有3万多亩公益林，目前还没有列入国家森林生态效益补偿基金补偿范围，原因是补偿太低，群众不愿申请，致使这些公益林处于无专户管理的境地。
在与各乡、村组干部及个别林农的座谈和走访中，我们得知，群众普遍认为生态公益林管护机制改革主要困难来自自留山。许多乡村干部在座谈中明确表态，改革不难，只要解决自留山问题就好办，还有四固定和林业三定时没有分山到户目前尚属集体的这些地块，比较难分山到户，这是改革的难点。由于自留山存在问题不尽相同，有的面积、山林界址都不清，与证载面积不相符，甚至有的是“有证无山”，对于四固定和林业三定时没有分山到户目前尚属集体的这些地块，难以平衡各户的利益，处理时稍有不慎，便有可能引发群众上访，这些问题八个乡都普遍存在。
通过近半年的实践，我们深刻体会到，当前石山生态公益林林改工作面临困难也比较多，主要表现：第一，石山生态公益林，地势险要，地形复杂、划分到户外业勘界难；第二，石山生态公益林林相不均，林分参差不齐，且在四固定和林业三定时没有分山到户目前属集体的这些地块，群众意见不一，现难以平衡分到各户；第三，农村外出务工人员多，同时与农村生产季节性相冲突等，召集村民会议难，组织群众到点勘界难，工作推进慢。
四、关于推进石山生态公益林改革和改善其管理的几点建议
集体林权制度改革既是落实党和国家土地承包政策 ，又是解决我县“三农”问题的一件大事情，事关全县发展和稳定的大局。根据对石山地区进行调研情况特提出如下建议：
（一）关于推进石山生态公益林改革问题
1、建议因地制宜、尊重民意、尊重客观事实。采取放宽“生态公益林改革均山到户80%”硬性指标的办法，对在四固定和林业三定时没有分山到户目前属集体的这些地块，只要均利到户，群众意见，即可以保留其集体林地的性质，发证给集体法人，由村或组集体管护。
2、建议对石山生态公益林改革外业勘界实行联户勾图分户发证和以村民小组勾图分利到户发证相结合办法，克服外业勘界勾图难、四至界线表述不清或无法表述等问题。
3、切实加强组织领导。集体林权制度改革是农村的又一次土地革命，是一项复杂的系统工程。改革能否稳定推进，全县上下必须加强领导，认真落实“五级书记抓林改的工作措施”。各级党政主要负责人必须亲自抓林改，层层抓落实，要建立“县直接领导、乡镇组织实施，村组具体操作，林业部门搞好服务，相关单位积极配合”的全面林改工作机制。各乡（镇）、村要组织林改工作队，各乡（镇）村设立林改工作组，组长由党政一把手、包村领导来担任，具体组织和指导村（组）开展林改工作。
4、强化宣传、动员。生态公益林建设是功在当代，惠及子孙后代的公益事业，需要全社会的参与和支持。加强宣传工资的针对性，主要是针对林区群众最为关注的公益林建设和管理热点问题，及时为他们释凝解惑，做好群众长期维护和支持公益林建设的思想教育工作；加强政策咨和技术指导，各级党委、政府要加大支持力度，各新闻媒体要积极宣传生态公益林建设的重要意义和有关的法规政策，积极开展送科技下乡活动，强化全民的生态安全意识和绿化意识，形成人人关心和支持公益林建设如同关心和爱护自己的社会氛围。
（二）关于石山生态公益林改善管理机制问题
1、建议生态公益林补偿金的使用和管理参照财政部、国家林业局关于印发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的通知（ 财农[2007]7号）执行，不再出台其他说明。
2、切实抓好森林资源分类经营，将公益林补助标准提高，所需资金列入财政年度预算。
3、对公益林进行分类，对各类型拟定不同的补偿标准，进一步放活经营，千方百计提高林农的经济收入，使群众能真正从林改中得到实惠。
4、落实公益林经营管护模式和补偿金的管护措施，提高公益林经营水平，增加林农收入，降低因补偿过低所造成的种种压力。从调研的结果来分析，生态公益林中的责任山、自留山应实行分户管护，山林界址难划分的应划为村组集体统一经营，建议管护模式采取联户管护和分户管护相结合的方式，补偿金按实际面积与证载面积核发，再股份均利到户后，再实行联户管护。在补偿金的管护上，应从实际出发加强管理；适当提取少部分管护费作为村集体监管费用；在分配上，应采取“分帐不分钱”的分配方式进行分配；在资金支付方式上实行按季有村做工资单，再报林业站审核，实行报账制，以减少林农行车到县城领补偿金的麻烦及误工。
5、加强村（组）集体的监管职能阵地，建立管护长效机制，充分发挥村（组）干部参与生态公益林管护的带头作用。允许村（组）干部兼任本村（组）生态公益林护林监管员，同时对他们进行管护业务上的培训，并要求他们与乡（村）签订管护责任状。
总之，生态公益林改革是既是国家制定的一项政策，也是我们积极探讨的实践问题，我们有责任、有义务去实践和完善这项工作，为下一步深化集体林权制度改革工作提出有借鉴价值的经验。
（作者：韦仁高 男 瑶族 中共党员 大专学历 副主任科员 现就职于巴马瑶族自治县深化集体林权制度改革工作领导小组办公室 专门负责文字材料工作，手机号码：13517780128 QQ号：(此处可能涉及隐私号码/数字) 邮箱：weirengao@163.com)
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