某区基层民主制度体系建设的法治化实践
农村是社会的基石。农村民主法治事关社会主义新农村建设和法治社会建设大局，是衡量区域经济发展水平和法治化程度的重要指标。近些年来，XX区注重将制度的体系化建设与基层的民主需求相结合,予制度设计于“四个民主”，贯法治理念于“理事流程”，让文化水平相对落后的农民，能够轻松实现对村级事务的管理，走出了一条加强基层民主、创新农村社会管理的新路子。
一、实施动因
随着农村城乡经济社会发展一体化改革的推进，基层法治建设、民主管理方面的问题凸显：
1．制度体系不健全，执行不到位。我国现有的法律体系还不完善，不少的农村、农业问题没有相应的法律法规来规范和调整，如农民权利缺乏保护、法律难以得到普遍认同、法律法规呈现明显漏洞等，造成了法律进入农村的困难。现有的村民自治法律《村民委员会组织法》，内容又主要针对村民自治组织的，而非村民自治本身。这就导致了村民权力、义务、地位和村民会议的权限、性质等关乎村民自治的规范难以涵盖。全面具体地规定村级民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的程序性法规至今仍是空白，对如何落实村民的自治权以及对于侵犯村民权利的行为该怎么惩戒，缺乏具体措施。尽管各级政府也纷纷制定出台了种类繁多的基层民主制度，但普遍存在内容笼统、空泛，可操作性不强等问题。如,有的制度只提一些原则性口号，既无实际内容又无具体操作程序，无执行的必要；有的制度只提要求，缺乏配套的保障措施，难以真正得到落实；还有些制度要求由于基层条件尚不具备，导致无法执行；一些制度机制形式主义的要求过多，不利于基层简便快捷地工作。
2.基层干部群众民主法制意识淡薄。随着经济社会的发展，农村干部群众的公平意识、民主意识、法制意识、参与意识进一步增强，参与村级事务管理的王动性积极性创造性得到进一步激发，但由于历史的，现实的和主观的，客观的等多方面原因，基层干部群众的民主能力和法律素质存在一定程度的不足。部分村干部用传统习惯方法解决问题的多，用法律手段解决问题的少，甚至搞家长制或一言堂，独断专行，个人说了算,把村民自治变成村官自治；部分村民民王观念缺位，主人翁意识不强，主动参与村级事务的积极性不够；部分村民依法办事能力弱化，不知道如何正确行使自己的民主权利，权益受到损害时也无力维护,或是采用一些过激的语言和行为。
3.民主实现途径和载体与现实需求存在差距。农村在“四个民主”过程中存在的主要问题是：选民缺乏积极性，民主选举不规范，贿选等非正当的竞争和参选形式多样、情况复杂，对民主推荐、民主测评、民主选举的真实性产生一定影响；村务、党务、财务公开流于形式，公开的实质性内容少，程序不规范，形式比较单一，村民最关心最想了解的村务事项，公开的速度和力度需要进一步加大；村民参与村务决策、村务管理的渠道不够畅通，村民对村级事务的参与权、知情权、监督权得不到保障，造成农村干群关系紧张、信访件增多等。
为了改变上述状况，消除制约基层民主发展的体制性障碍和深层次矛盾，切实维护农村的改革发展和社会稳定，XX区从政府战略管理的高度统筹基层民主改革与发展的全局，按照点面结合试点先行的思路，围绕“四个民主”建立起配套衔接、环环相扣的民主制度链条，同时还结合农村实际，突出实务操作，简化处理程序，切实保障村民对村级事务的知情权、参与权、管理权、监督权，并把它扩大为基本面的动力。
二、主要做法
1．三环节：直面法治
——民主选举，从“上级选人”到“群众公选”
民主选举是农民充分享有自己民主权力的最直接方式。针对“少数人选人、从少数人中选人”导致的选人不准、埋没人才以及“抢了位子不干事”、“占着位子不为民”等问题，XX区从制度、程序、环境三要素入手，切实把村干部选用权交到农村群众手上，真正做到干部行不行群众评一评；干部用不用，群众公论。
一是建立健全民主选举制度。区委、区政府将工作重点放在坚持依法选举和完善选举程序上，出台关于做好村委会换届选举工作的《意见》，各街道制定了切合本地实际的选举实施方案和操作手册，编印统一规范的村民委员会选举办法范本。在全区全面推行无候选人直选选举制度，村干部候选人由选民直接推选产生，上级部门不委派、不指定、不授意，确保把政治素质好、办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、真心实意为群众办事、深受群众拥护的人选进村民委员会班子。积极稳妥地推进“自荐直选”制度，由自荐人向本村村民选举委员会自荐报名参选，并提交书面竞职承诺参选，选民以无记名秘密投票的方法，直接选举产生村民委员会成员。通过“毛遂自荐”的报名方式，避免了“海选”无目标、得票散的情况，也将原候选人的“无序”竞争变为现在“自荐”人的“有序”竞争，改“暗”争为“明”争，降低了贿选出现的概率。大力推行村干部履职承诺制度，完善创业承诺制度和辞职承诺制度，增强村干部的责任意识，也让村民比有标准评有依据。
二是规范民主选举工作程序。严格按照规定的程序进行村委会换届选举，做到规定环节不减少、法定程序不变通、严格依法规范操作。认真把好村选举委员会推选关、选举办法确定关、选民登记关、委托投票关、候选人提名关和正式投票选举关等环节，努力做到选民登记不漏登、不重登、不错登。村选举委员会成员、选民、选举办法和选举日、自荐人、委托投票、投票时间和地点、选举结果等7项内容逐一进行公示。改变过去选举委员会包办选民登记的方式，尝试通过广播、公告、张贴标语等方式，引导村民在规定时间内到固定登记点进行选民登记，推动“登记选民”向“选民登记”转变。投票环节做到了选票当场领取、当场秘密划票、当场投票、集中唱票计票、当场公布选举结果，对重点村、难点村、竞争激烈的村等，实行全程录像直播，确保换届选举全程置于“玻璃房”中进行。
三是营造民主选举法治环境。进一步培育选举文化，大力探索整合利用报纸、电台、电视台、网络等媒体以及宣传窗、黑板报、文艺演出等平台，以图文并茂的形式深入宣传。让《选举法》、《组织法》以及换届选举工作纪律要求等法律知识走进民心。利用宣传车到村集中宣传，尤其是“重点村”、“难点村”，走街串巷反复播放；利用村高音喇叭广播，通俗易懂地讲解换届程序、资格条件、选举纪律等内容。组织“村头宣讲团”、“老干部讲师团”、“蒲公英宣讲团”等20余支民间宣传力量深入村头田间，帮助村民消除家族、宗族、派别等陈旧观念，引导他们依法有序参与选举。加强对选举中的违法犯罪行为的打击力度，区八家职能部门联合发布《关于严厉打击贿选、破坏选举等违法犯罪行为的通告》，对选举中违法行为明确“六个严禁”，并首次细化贿选的“八大行为”。各街道（乡镇）也通过选情预警网络、手机短信群发、现场重点监控等途径对选举中出现的违法事件，及时介入，果断处理，确保换届选举依法公正进行。
2. “四个一”：体验法治——
民主决策，从“为民做主”到“让民做主”
民主决策是规范农村权力运行，体现村民自治的关键举措。针对沿海发达地区农村村建投入大，村干部权力大，集体资产数量大，导致涉及村级管理信访举报超过全区信访总量60%以上的问题，2008年起，XX区在新锲街道试点村务决策“四个一”（即一事一议一签一公开）制度，2009年6月在全区各行政村推广。该做法受到省市领导的高度关注，省委书记赵洪祝、省委副书记夏宝龙、省委组织部长蔡奇、XX市委书记王辉忠分别对此作了重要批示。
1．明确“一事”范畴，强化规范决策。“一事”是指村级重大事项和群众普遍关心的焦点、难点问题，包括经济发展类、工程建设类、财务收支类、人事管理类、民生项目类等五大类。除此以外，涉及村集体和村民利益的其他重大事项以及村党支部、村委会认为有必要或五分之一以上村民代表联名提议的事项也纳入决策范围。
2．明确“一议”程序，强化科学决策。“一议”是指通过村民民主议事，进行充分酝酿讨论。包括三个步骤：一是提议。决策议题一般由村两委会提出或五分之一以上村民代表联名提出。二是商议。对涉及村民利益的重大事项，通过召开民主恳谈会、听证会等形式，征求村民代表、群众的意见和建议，拟定初步实施方案；三是审议。召开村两委会完善实施方案，提交党员大会或党员议事会讨论，同时将方案上报街道、乡镇审核，经审核同意后确定方案。
3．明确“一签”责任，强化民主决策。“一签”是指召开村民代表对村两委会提交表决的方案进行讨论并实施表决，以在纸质表决书意见栏签名作为表决形式，并当场公布表决结果，以全体村民代表过半数“同意”为通过。由村务监督委员会对会议情况进行全程监督，对最终表决结果真实性、有效性进行签字确认。
4.明确“一公开”步骤，强化透明决策。“一公开”是指村务决策全程公开，包括“三个环节”：一是事前公开。召开村民代表会议三天前，将有关事项内容在公开栏中公布；二是事中公开。凡村民代表会议表决通过的事项，必须在村务公开栏中进行公布；三是事后公开。决策事项完成后，将完成情况通过村民代表会议及在村务公开栏中进行公布。
3.“1+4”：践行法治——
民主管理，从“制度管人”到“流程管事”
民主管理是发扬基层民主的重要内容。针对村级制度重“实体”轻“程序”、制度重复、操作不强监督不便等问题，XX区推出五项村级事务操作流程范本，配套建设十六项村务工作制度，构建村务工作规程体系，启动和实施村务工作流程化管理，切实提升村务“阳光管理”、“阳光服务”的水平。
村务工作流程化管理模式，由一项通用流程和四项专用流程组成，将村级主要工作事务按内容性质划分为五类，按照村务工作规律，分别通过流程图的形式，将工作程序予以明确固定，使村级事务的操作更加规范明了。具体由通用流程“村级事务工作流程”和村级建设工程实施流程、经济合同管理流程、财务支出审批流程以及农村党员发展工作流程等四项专用流程组成。以此为核心，配套出台或完善了相关的另外16项制度，形成村务工作规程体系。
“1”即“村级事务工作流程”，属于通用流程，适用于村级一般事务的操作。包括四步工作环节操作，分别是：村事提议—>村事决策—>执行和监督—>资料归档。其中，村事提议环节具体包括三个操作步骤：民主提议、提议疏理和意见征求。村事决策环节包括两会决策和情况公告两个步骤。执行和监督环节包括事项实施、民主监督和结果公开三个操作步骤。资料归档环节具体要求将村事的相关提议、决议、执行监督涉及的资料进行归档。
“4”即四项专项流程，根据村务实际，对村级事务操作中相对专业性特殊性的工作，进行专门性程序规定，主要包括“财务支出审批流程”、 “建设工程实施流程”、“经济合同管理流程”和“农村党员发展工作流程”。
财务支出审批流程，适用于村级财务支出，包括四步操作环节。分别是财务审批—>财务审核—>上报入帐—>财务公开，财务公开环节包括财务报告、分歧处置和财务公开三个操作步骤。
建设工程实施流程，适用于村级建设项目工程，包括四步操作环节。分别是：项目前期环节，包括项目方案—>项目报批—>项目备案三个流程；项目实施环节，包括项目发报—>项目施工—>民主监督三个流程；项目决算环节，包括项目验收—>工程决算—>结果公开三个流程；归档转交环节，包括资料建档和档案移交两个流程。
经济合同管理流程，适用于村级重要经济合同的签订和管理，包括三步操作环节。分别是：合同拟定环节，包括合同起草—>法律审核—>条款审定—>合同签订四个操作流程；合同履行环节，包括履行合同和情况公开两个流程；归档备案环节，包括资料归档和合同备案两个流程。
农村党员发展工作流程，适用于农村党员的培育、发展，包括四步操作环节。分别是：入党积极分子培养环节，包括接受申请—>民主测评—>教育培养—>发展对象—>党委预审—>集中培训六个操作流程；预备党员接收环节，包括入党票决、党委谈话和党委审批三个操作步骤；预备党员转正环节，包括考察培养、转正票决和党委审批三个步骤及资料建档环节。
4.“十清单”：助力法治——
民主监督，从“形式监督”到“实质监督”
民主监督是实现村民自治的基本保障，而在“四个民主”的运行实践中又是最薄弱、最难以发挥效率的环节。针对一些地方村务监督委员会成员年龄相对较大、文化程度不是很高，履职能力水平有限，村务监督往往流于形式等问题，2010年3月起，XX区推行村务监督“十清单”制度，将村监会需要重点监督内容及相应的监督要点、监督方式等，汇成一张监督总图表，方便村监会成员及农村干部群众对照操作，确保村务监督取得实际效果。
一是“清单式”分解，细化监督内容。拟定村务监督“十清单”，把包含村民关注、涉及村民切身利益的村务决策、村务公开、工程建设项目和村级集体“三资”管理等方面，具体细化成决策程序监督、村务公开监督、工程项目监督、货币资金监督、债权债务监督、收支票据监督、资产资源监督、合同履约监督、印章印签监督、干部廉政监督等十项监督内容，实现村务监督的全覆盖。还对十项监督内容进行规范，设定每项监督工作的具体要求，统一监督方与被监督方的共同工作目标。
二是“条目式”公布，明晰监督要点。为避免监督的随意性，将清单中的十项监督内容，制定了54个“条目式”的监督要点，明确每条监督内容的关键环节和关键步骤，使监督事项清晰明了、便于操作。如针对债权债务监督，明确了各类债权是否清理、债务是否偿还、是否采取切实可行的措施进行催收、限期归还等5项监督要点。
三是“串联式”监督，优化运作方式。按照“十清单”监督要点，对每个关键监督环节和廉政风险防范点，明确相对应的监督方式，每个监督要点都有具体的监督方法，使监督要点和监督方式一一对应，形成“串联式”监督，易于村监委会成员查找和应用。如合同履约监督有四个监督要点，清单明确：对于重大经济合同签订、变更、解除是否经村民代表会议讨论决定，可以通过问询、查看会议记录进行监督；订立的合同或协议是否经司法所或法律工作者审核把关，可以通过查看合同文本进行监督；承包款是否按合同约定及时兑现，可以通过查询会计服务站入帐情况和查看合同文本进行监督；合同履约情况是否按规定公开，可以通过查看村务公开栏公开情况进行监督。
四是“双向式”评价，提升执行效果。每年由村监会按照“十清单”中的规范要求，对村务规范运行情况进行监督、测评，年终将“百分制”的量化测评结果分别向村民代表会议及街道(乡镇)纪检部门报告，街道(乡镇)把测评结果与村级班子和村干部的评先评优、年度考核等挂钩。同时，村监会每半年向村民代表会议报告“十清单”监督情况，接受村民代表的评议，并接受乡镇(街道)纪检部门的监督。
三、主要特点
1.形象直观，操作简便。
将村级选举、村务决策 、村务管理、村务监督的内容和要求，由一套套复杂枯燥的制度规范转换成一张张清晰简便的流程图表，形成便于“装口袋”、“记脑袋”的“操作手册”，让村民可以按图索骥，流程理事，大大增强了村务民主管理的操作性和针对性。如山前村的童汉光和监委会其他两个成员在审核合同文本和账本的过程中发现，一张租赁合同的截止日期是4月30日，可是新续签的合同却是从7月9日开始。如此一来，中间有2个月零9天就白白“溜走”了。经过协商，最终为村民追回了2个月零9天的房租，共计4000元。“这多亏了‘十清单’图表，否则我们肯定发现不了问题，”童汉光说，自己是个大老粗，没什么文化，对订合同的事情一窍不通。按照“十清单”图表上写的“监督承包款合同是否按约定及时兑现，可通过查询会计服务站入账情况和查看合同文本”的方法，从而避免了损失。据统计，“十清单”制度实施以来，XX区村监会共提出合理监督建议2160余件，参与“十清单”监督事项4080余次，协助经济合作社收回各类欠款就达315万元，补订村级经济合同103份，规范合同1125份。
2．设计科学，实在管用。
在“四个民主”的制度设计中，注重突出工作重点，把握关键环节，将村民的主体性、参与度、满意度评估贯彻始终，帮助村民正确行使民主权力，提高村务管理的能力和水平。如“四个一”制度中，抓住 “ 评”和“签”两个核心，村两委会每半年组织进行一次决策评估，通报有关重大事项处理结果，接受村民代表和村务监督委员会的评议，并根据决策的完成情况和最终成效进行满意度测评，当场统计测评结果，促进村民代表提高村事决策的科学性和有效性。同时,日常工作中一个议题表决一次、签名一次，每个村民代表无论“同意”、“不同意”或“弃权”，都要在表决书上按照意愿签下自己的名字，而且每一事项商议的背景、决策的依据和理由、表决经过、表决结果等书面材料都以台帐形式保存，通过签名表决的形式参与村级事务决策，端正了村民正确履行民主权利的意识，使村民代表更加谨慎对待每一票，能够真实表达意愿、行使权力，避免个别村民事后质疑或反悔不认账,也进一步增强了村民代表参与村务决策和管理的积极性。2011年，全区205个行政村召开村民代表会议653次，共计19800余人次村民代表参与签名表决，参与率达到86.5%。
3.切合实际，干群满意。
一系列的民主制度规程，把干部与群众的权利义务、村务活动的程序、村风民俗等方面的要求规定得清清楚楚、明明白白；党务、村务、财务三公开，一切村务管理和运作“晒”在阳光下，真正给群众一双慧眼，还干部一身清白，保村庄一个和谐。一方面，民主管理制度的实行，逐步解决了农村群众关注的干部不廉洁、村务财务不透明、工程项目暗箱操作、重大事项个别人说了算、集体资产流失等热点问题，从源头上遏制镇村干部违法违纪问题的发生。2010年、2011年涉农信访举报件同比下降23.5%和16%，农村党员干部违纪违法案件同比下降40%和11%。另一方面，村民的监督渠道畅通了，对村里各项工作的来龙去脉知情了，对村干部猜忌不满减少了。如在牌门村，有一名村干部平日经常开着自己的私家车拉着村民或村干部外出办事。虽说村民也觉得很方便，但不少人心里犯嘀咕：“哪有这么好的人，油费肯定是村里报销的！”这名村干部哑巴吃黄连，越解释越没人相信。后来，村监委会对照财务支出审批流程对该村近几年财务报支情况进行核查追溯，经过详细调查、仔细核对账目，发现该村干部每次外出办事从不报销油费、餐费、通讯费，并将这一情况公开反馈给群众代表，终于为“私家车”洗刷了“冤屈”，也消除了村民对村干部的误解。
四、成效评估
1.填补了民主制度程序性规定的空白。
实体性制度和程序性制度是民主制度的两个方面, 实体性制度是目的，一般规范的内容是“做什么”，决定了程序性制度的存在；程序性制度是手段，一般规范过程程序，即“怎么做”，确保了实体性制度的实施。从目前情况看，在加强农村民主建设实践方面，实体性制度的成果比较显著，但程序性制度则是进展较慢。XX区着眼于解决农村民主制度弹性有余、刚性不足、模糊性强，实际操作中容易钻空子等实际问题，大力推行村务管理简易程序，明确量化标准，简化操作流程，减少模糊性、概念化表述，减少自由裁量空间，提高规章制度技术性，使各项制度更加清晰具体，杜绝制度漏洞和空隙，增强制度的系统性和配套性。同时，更加侧重于过程、顺序、途径的限定，规范流程管理，完善执行程序，提高运行质量，在操作上精心设计，使每个环节有据可依，弥补了民主制度程序性规定的“短腿”和空白，保证制定的制度行得通、管得住、用得好。
2.提高了农村干部群众的民主法治意识和能力。
农民民主意识和民主习惯的养成，基层干部的民主素质和对基层民主的认识，是在基层民主实践中不断磨练和成长的。在推进“四个民主”进程中，农村党组织理顺了与村民委员会的关系，明确了“依法建制、以制治村、民主管理”的思路，依法落实农民群众参与村级重大事务管理的各项权利，调动村民参与村务管理、监督村务的积极性，使群众真正成为既是制度的制定者又是制度的执行者，保障了群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情。农村干部逐步养成良好的依法和民主协商习惯，学会运用说服教育、示范带动的方法同村民打交道，通过民主的形式，法律的手段解决各种问题，依法决策、依法办事、依法管理农村各种事务的能力和水平也有了明显提高。农村群众在参与民主选举、民主决策、民主管理与民主监督实践中学会了正确行使自己民主权利的方法和技巧，增强了依法评判是非和自觉履行法定义务的观念，感悟到民主法治必要性。农村出现了四少四多的现象，村民对村里意见少了，对村班子信任的多了；和村里讲条件的少了，对村里工作支持的多了；看“热闹”的少了，主动帮助工作的多了；干部与群众之间隔阂矛盾少了，理解包容的多了。
3. 推进了XX新农村建设的法治化进程。
民主法治是和谐社会的六大基本特征之首，建设社会主义新农村同样要把民主法治建设摆在基础性位置，走法治化的农村发展道路。基层民主制度体系的建立健全，不仅促进和规范了村务、党务、财务三公开，畅通了村民依法参加民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的渠道，把村民自治的法律规定落到实处；而且让民主管理、依法办事的观念渗透到XX新农村建设的各个领域方方面面。如在村庄环境整治、民生项目、重点项目投入建设的过程中，严格执行“三步走”的标准化流程。第一步，事前听取民意。通过实地踏勘、公告栏、座谈会等方式广泛征求群众意见，召开村民代表会议进行表决，表决通过的，进入实施阶段，未通过的，进一步完善后再提交表决。第二步，事中群众监督。每项工程均有所属村村民、村民代表、监委会成员、专职工程管理人员担任监督代表，全程监督项目开展，按照“三不放过”的质量监督原则，严格把关，记录在案，发现问题，及时整改，确保工程安全。第三步，事后集体把关。在工程验收时，监督人员、监委会成员、指挥部相关人员、其他专业人员、区域内懂工程建设的人大代表、政协委员共同参与，对验收不合格的，一律不予支付余下工程款，直到整改完成，所有参与人员签字确认的前提下，才可按合同规定全额支付，确保工程质量。民主法制给XX的农村经济社会发展带来了无限生机和活力，农村面貌日新月异，人居环境得到了极大的改善，农村居民得到了实惠，营造了文明健康、规范有序、和谐稳定的良好氛围。目前，XX区已有全国级民主法治示范村1个、省级民主法治村（社区）11个、市级民主法治示范村（社区）48个，建成了省市全面小康村29个、新农村合格村148个。2011年全区农业生产总值5.64亿元，比上年可比增2.54%，农业增加值xx亿元，可比增长3.13%。农民人均纯收入达到17999元，比上一年增加16.1%，连续7年保持两位数增长。
“四个民主”制度体系是一项系统工程。无论是三环节、“四个一”、“1+4”还是“十清单”，都从农村群众最关心、最直接、最现实的问题入手，不仅建立起覆盖农村社会的每一个层面、每一个环节的一个个单项制度，而且强化基本制度、具体制度、实体性制度、程序性制度间的相互衔接，确保基层民主制度高度协调、互为补充、运转协调。与此同时，结合农村实际，通过对现有工作流程的梳理和工作流程标准化，将大量繁杂琐碎的村级事务管理变成一项项清晰具体、可操作性强的理事流程，提高了工作效率，降低了管理难度，调动了村民民主参与的积极性，激发了广大农民群众的政治热情，让村民自治真正成为贴近农村群众生活的一种实实在在的权利，推进了农村民主法制建设、基层组织建设，促进了农村党风廉政建设，较好地实现了坚持党的领导、村民自治和依法办事的有机统一。
