推进商事登记等一系列法律制度改革的探索与研究

 为有效破解企业注册难问题，大力深化行政审批改革，在省委省政府的大力支持下，今年4月初，顺德区开始进行商事登记改革的可行性调研和制度设计，5月正式启动了商事登记制度改革至今已经6个多月。目前改革总体情况良好，各项工作有序推进，社会反响热烈。
    一、顺德商事登记改革试点的主要做法。一是大力打造“三分离三构建”的审批监管模式。“三分离”是指实行商事主体资格与经营资格相分离，登记住所与经营场所审批相分离，注册资本认缴登记与实缴备案相分离。“三构建”是指构建商事主体信息公示平台，构建并联审批体系和一体化审批体系以及构建“宽进严管”的市场监管体系。通过三分离三构建，进一步降低市场准入门槛，允许“零首期”、“一址多照”、“一照多址”,放宽了企业住所权属证明限制，使前置许可变后置，另外同步推进外资登记改革，对于我国产业政策中1亿美元以下的鼓励和允许类外商投资项目由审批许可改为事后备案，一系列的改革措施解决了因资金和住所条件而引致的登记难问题。二是积极压减审批事项。审批许可无论是前置还是后置，始终都要办理，因此，审批事项优化和压减才是解决办照难的根本。顺德在2012年3月就向省政府报送了建议取消和优化审批事项目录共548项，占现有审批事项的三分之一，其中市场安全监管建议优化压减审批事项179项，占73.7%。同时区市监局今年对全系统行政审批事项进行了再梳理、分析，共清理和标准化审批事项245项，优化审批事项201项，压缩审批时限196项，减少审批环节146项。目前我局有179项实现窗口综合受理，窗口直接审批161项，占受理总数的90%，综合受理压缩审批时限51.38 %。三是简化完善审批流程。顺德实施商事登记改革后，取消验资报告和前置审批手续，申请材料由11项简化为8项；办理流程由4个压减为3个；审查项目由11项缩减为7项；出照时间由原来7个工作日缩短为4个工作日，最快可做到1至2日甚至当场办结出照。四是积极转移、下放政府职能。结合商事登记改革，我们进一步推进审批和监管事项下放和转移工作，将“组织机构代码办理”、部分文体、餐饮的许可登记权限下放到各镇（街），同时，积极向法定机构和社会组织转移职能，将食品许可实地核查、企业产品标准备案等专业性较强、事务性工作较多的项目转移给事业单位及中介机构，目前全区各部门已经成功向社会组织转移了31项职能事项。另外13个部门也已经确定了76项拟向社会组织转移的职能事项。这些事项都已制定了转移方案，将于近期启动转移审核程序。五是推出“双轨制”服务措施。顺德商事登记营业执照保留了传统模式，但执照上的内容与传统登记存有比较大的差异，如经营范围是按大类核定，住所有可能是住宅（只作为法律文件送达地），实收资本有可能为零等等。为保证我区企业在外地办理业务的连续性，我们还推出了双轨制服务措施，企业可以选择办理商事登记，也可以选择传统登记模式；商事主体需登记机关证明其具体经营范围的，商事登记机关有义务提供相应的证明或特殊登记服务。六是强化网上审批和部门信息互通。目前顺德已建设覆盖区、镇（街道）、社区（村）三级的网上审批服务大厅。该平台于2012年7月1日投入运行，目前区属部门上线审批事项250项，镇（街）上线事项120项，该大厅可提供网上办理审批事项432项以及约600项审批业务的结果查询。商事登记改革后，区市场安全监管局也将有关的业务平台和数据并入该审批大厅，并同步推进并联审批，与其他部门实现商事主体数据和情况共享，在网上为市民提供全天候的受理、进度查询、结果展示等审批服务。七是建设“宽进严管”的市场管理体系。一方面按照“谁审批许可、谁监管”的原则，以《实施办法》的形式明确各审批部门的职责分工，共同构建权责一致的后续管理模式。另一方面建立技术审查与形式审查相统一的准入标准。如将食品许可的实地核查、企业产品标准备案、质量专业资格证书注册登记等审批事项，委托专业机构覆行，由具有资质的专业机构提供技术意见和支撑，减轻商事登记改革后人力不足的监管压力。同时强化电子化监管手段。完成“市场安全监管综合业务平台”建设，加快建设信用信息公示系统建设，专门设置了“顺德区企业经营资格审批事项目录”，该目录作为商事登记重要信息平台发挥着“两大告知”作用：包括将商事登记数据及监管情况通过并联系统向其他部门告知；将商事登记基本情况向商事登记申请人告知，为后续监管提供技术保障。另外，商事登记改革后，我们建立了“将工作重心转移到加强标准制订和后续监管”的工作思路，以审批事项管理系统和通用审批操作系统为依托，编制每一项行政审批事项的要件标准、流程标准和裁量标准，最终实现“无差别化审批”。
    二、顺德商事登记改革的初步成效。商事登记制度改革系统地解决了注册难、投资难问题，受到了社会各界的广泛好评和热烈追捧：一是通过商事登记改革使行政审批改革突破困局，开始形成良好的效应。行政审批制度改革作为顺德三大改革的龙头于2011年7月率先推出，顺德区政府一直在内部酝酿改革方案，并向省委省政府提出取消优化548项的审批事项。但由于这些事项很多都是涉及法律法规，省委省政府以及省直属部门需要比较长时间研究，不可能一下子批准同意同步取消或者优化，尤其是有相当一部分事项，省委省政府还要向国务院请示。所以在前段时间，顺德的审改工作可以说处于一个改革的困惑期，难以寻求突破。今年4月，省工商局及省委省政府在听取了顺德的汇报后，决定给予顺德商事登记改革的试点机会，让顺德在商事登记改革率先突破，使我们整个改革找到了突破口，找到了出路，让顺德的行政审批改革走出了前一阶段的困局，并获得了社会各方面的认同，使我们改革的外部环境越来越好。二是商事登记改革使顺德的营商环境进一步与国际接轨。传统的登记模式和体系是非常严谨和全面的，但也存在着登记环节多，登记所需要提供的材料烦琐、登记所需要的时间较长的缺点，通过商事改革简化了很多手续，减少了许多申报的材料，目前顺德在审批的时间基本上能够跟得上香港的节奏，可以说，商事登记改革使顺德营商环境全面与国际接轨提供一个前提。三是商事登记改革为顺德其他领域的改革提供了一个典范。顺德改革的最终目的是打造地区的核心竞争力。顺德的核心竞争力是市场、经济发育得比较早，也发育得比较好。顺德通过商事登记改革将使社会、市场活力释放得更加充分，使我们对社会和市场活力原有的一些约束制度（如住所和资金的约束）可以有效冲破，商事登记改革虽然只有短短两个月，但它的效应、成效已经初步显现出来了。据统计，5-10月共办理商事登记1269户。改革前，全区每月申请新设立的公司约430户，而改革后仅9月份申请设立的公司就有636户，改革前后对比增长了47.9%。商事登记的改革模式还为其他的改革提供了一个典范和模式，目前顺德正在着力推动的投资管理体系改革正是商事登记改革延续和补充。四是商事登记改革提升了顺德改革的整体形象，为转变政府职能提供了一个契机。商事登记改革增加了政府与企业、群众的互信度，大幅提升广大经营者的幸福指数。对于商事登记改革，社会是高度认同的，广大投资者、经营者是同声赞好的。今年9月，全省推广顺德南海综合改革试点工作现场会在顺德召开，顺德行政审批事项改革及商事登记改革作为其中一个亮点在会上作了经验介绍和推广，得到了汪洋书记、朱小丹省长的高度肯定。中央电视台、人民日报等媒体及各地政府、企业考察团亦纷纷到顺德考察学习。
    三、顺德商事登记改革面临的困难和问题。顺德商事登记改革试点在探索中推进，取得初步成效，但在相关法律法规未出台、后续监管措施未到位的情况下，仍存在着以下几方面的困难和问题：一是部门审批许可制度改革仍需进一步加快。改革前，行政许可是作为企业登记的前置审批项目，经营者不办理就拿不到营业执照。改革后，我们一方面大幅度削减一般类不必要的前置审批项目，另一方面将特殊经营项目的许可审批改为后置。但是究其根本，企业在办理完商事登记后仍然需要办理相关审批项目。不论前置还是后置，根本结果是一样的，都未能改变目前特殊经营项目需要进行许可审批的本质。实行商事登记制度后，市场主体数量增长迅速，对许可审批部门提出了新的挑战，同时亦延伸出一种令人忧虑的情况，如果相关许可的审批通过率不高或手续仍然复杂，一些经营户在没有办全所有审批许可手续的情况下就“抢跑”开业，势必造成极坏的社会影响。所以，加快行政审批制度改革才是真正促进商事登记制度改革产生化学反应的根本力量。唯有政府放手，市场才能归位，社会才能成长。二是由下而上推动的改革面临着一定的法律风险。现行的登记制度是建立在民法、行政许可法及相关法律法规、条例的基础上，各类市场主体的经营资格的认定也都是散见于国务院各部委部门规章或规范性文件中。现行的登记制度有着极为庞大的法律、法规根系，从根本上扭转这一局面非常困难。目前顺德的商事登记改革仍未得到省人大立法支持，有关改革措施法律效力尚未明确，相关民事诉讼会否因为外地法院判决登记行为无效而引起国家赔偿的情况尚无判例支撑，我局发放商事登记执照是否存在不依法行政的履职风险，也需要时间来检验。三是审批及监管体系重构困难重重。这次改革对现行一系列法律法规确立的审批格局和日常监管格局产生了严重影响、冲击，同时重构新的审批及监管体系也面临困难重重，特别是一些利害关联巨大、影响深远的行业，如金融、外资领域准入审批权限仍然在国家层面，在推行商事登记改革的过程中，我们难免触及一些雷区，例如外资的商事登记办理，由于海关是根据物品的明细，即经营范围的小类核定来确定关税的，目前我们商事改革的经营范围是核中类，造成了外资企业办理商事登记存在困难，为解决这个问题我们目前只能增加一个“含进出口贸易的补充说明”。又如申请设立金融机构，这其中必然要求验资或相关资产证明，这跟我们实行的注册资本认缴制相冲抵，也和目前的金融管理制度冲抵，这些都是重构新的审批与监管体系过程中所面临无法调和的矛盾。四是部门协调沟通及信息化建设仍有待加强。行政审批制度改革和商事登记制度改革触动各部门利益，改革仅靠一个部门来推动是不可能的，而应该靠整个政府各部门的力量来推动，因此，政府部门之间的合作、协调是改革成功与否的关键。以准入的信息化整合为例，要实现“面对面”到“键对键”难度十分巨大。目前审批制度涉及的各部门使用的信息系统都较为封闭，统筹整合难度大。即使在全国信息化试点地区--东莞改革中建设的“登记信息交换系统”也只是大朗镇使用，与全市相关部门仍未实现对接。在信息共享和审批部门认领中由于不再由工商部门把关，造成了审批部门要加大力量投入，对是否属于自己监管范围的企业进行二次甄别。同样，电子登记系统面临举步维艰的局面，企业使用电子证书、电子签名及电子审批的安全性和有效性有待完善和确认。所以，需要政府要协调“条”和“块”的权利。“条”是指要整合国家直属或省直属机构的力量，“块”的方面则要对区属各部门的权利进行大的调整。五是社会的认同性仍需评估。顺德商事登记的营业执照虽然沿用了传统的执照模版，但因为登记的事项始终与传统登记模式不一样，很多经营者出于要到外地经营、出口、签订合同等多方面的需要考虑，特别一些本来就不需要前置审批的经营户宁愿选择传统的登记方式。今年9月，为营造公平的准入环境，我区还出台了《关于统一商事登记和非商事登记住所（经营场所）权属证明审查标准的通知》后，办理商事登记的业户数出现下降趋势。据统计，5-10月，我区办理有限公司的户数3448户（不含外资和股份公司），其中商事登记 1269户，非商事登记的2179 户，占63.2%。六是“宽进严管”是一项系统性、长期性的工作，不能一蹴而就。商事登记制度改革是对市场实行宽进，但同时也造成后续市场监管压力迅速增大。受困于各部门的职责、权限、资源等仍未达到相关要求，目前我们的监管体系建立仍然是以条块分割的形式，牵头部门仍没有足够的力量在行政监管力量整合部门与社会监管力量，因此在后续监管方面有些问题仍难于解决：如登记场所的管理问题。对登记场所是住宅的部分企业，如果他将住宅当经营场所使用，引起投诉后，执法人员该根据那个职能到住宅检查，依据那个法律条款来处罚呢？这些目前都是缺乏有力的法律支撑。又如违法用地的登记问题。有些镇街及相关部门认为商事登记改革与打击违法用地方面的政策相抵触。他们还认为，赋予工业区等管委会及居（村）委会出具场地使用证明的权限，有可能对近年政府提出加大力度打击违法建筑的工作产生冲突，会产生负面影响及引发社会矛盾。由于这些考虑，造成部分村居不敢开具证明，部分企业拿得商事改革的牌照，拿不到相关部门的许可的情况。还有“谁许可审批、谁监管”问题。目前我们提出的“谁许可审批、谁监管”的监管原则也得到上级部门及区委区政府的认可，但由于基层行政资源不足，各个部门都普遍存在“人手少、任务重”的矛盾，由此一些部门认为按照“谁许可审批、谁监管”的原则实行监管不具备现实可能性。他们认为自己没有人力、不可能到市场去巡查，他们只能对许可事项进行监管，没有许可的不可能监管，从而造成了分局在市场监管上的压力进一步加大。这些问题都需要我们进一步探讨和研究。
    四、下一阶段计划及建议。
    下阶段我们将以市场监管体系建设和推动政府职能转移为重点进一步深化商事登记制度改革。
    （一）总结评估前期改革，进一步扩大改革成果。一是做好评估工作。顺德商事登记试点改革已有半年，按照改革方案部署，明年1月即将受理范围从有限公司向个体户扩展。因此很有必要在扩大试点面之前同步进行顺德商事登记改革的制度评估、效率评估、资源评估、风险评估，反复研究检讨，以便进一步深化改革。二是以点带面，扩大改革面。由于个体户数量多、面广、经营人员素质良莠不齐，另外个体户没有主体资格，不适用主体资格与经营资格相分离的模式，究竟采用何用方式对个体户进行商事登记改革，目前仍在考虑中，为此，我们一方面将到其他已经实施个体户商事登记的地区进行考察研究，积极征询上级业务部门意见；另一方面加紧出台改革方案，加强窗口受理人员培训学习，以应对改革的全面铺开。
    （二）强化改革的统筹协调力度，解决改革中的瓶颈问题。
    在商事改革进入深水区的阶段，强化部门的协调统筹力度日益关键。我们将进一步加强改革部门间的协调沟通，在近阶段重点解决三个方面问题：一是因住所（经营场所）的登记条件问题而引起企业领执照后无法领取许可证问题，我局将与区法制办、国土、规划、城市执法部门加强沟通协调，取消或修改一些不符合改革方向的地方行政限制条件，解决企业登记中的瓶颈问题。二是由于部门信息系统的开放，影响并联审批改革进程，我局将积极协调区审改办及相关业务部门，强化部门信息认领、信息共享、公众查询等工作，做好后续监管的技术保障工作。三是在外资商事登记中，《外商投资企业批准证书》与《营业执照》在经营范围的表述上存有矛盾，海关对出口产品的关税核定等问题影响了外资申办商事登记，我局将积极与外商投资审批部门、海关等加强沟通，完善有关技术操作。
    （三）继续深化行政审批制度改革，提高审批许可的效率。
    商事登记改革的成功，不仅是商事登记机关效率的提升，还应包括其他行政审批效率的提升。目前，我区向省政府报送了建议取消和优化审批事项目录共548项，第一批全省已经发文取消行政审批事项179项，近期国务院也已经批准我省调整100项行政审批事项，其中66项审批事项在我省停止实施，34项下放管理层级。我们将以此为契机，进一步深化行政审批制度改革，按照“能减则减，能放则放，能取消则取消，能合并则合并”的原则，及时掌握目前已经放开或下放了审批权限的情况，继续加强与上级沟通协调，争取出台支持顺德改革的审改措施，加快审批服务前移和下移工作。
    （四）推动政府职能转移，全面建立“小政府、大社会”的管理格局。政府职能转移是大势所趁，商事登记改革是推动政府职能转移的突破口，一是继续以食品和工业产品生产许可审批制度改革为试点，建立审查员和观察员制度，在全省率先建立行政机关与技术机构整合资源，互相补充的食品安全和产品质量安全监管长效机制。二是结合社会制度创新改革，探索法定机构建立，试行将信用评级、食品抽检、企业信息反馈等部分后续监管职能转移至法定机构或通过购买服务形式以减轻政府的监管压力，进一步发挥社会组织的社会服务、技术支撑作用及市场诚信调节作用，理顺政府和市场的关系，真正建立“小政府、大社会”的管理体制。
    （五）以并联审批为切入点，做好配套工程改革。一是加快并联审批、通用业务系统、网上审批大厅等平台建设。加强与省直部门协调、沟通，争取早日完成商事登记业务系统有关程序的修改、调整和完善工作；并积极协助区行政服务中心开发建设并联系统、电子审批大厅、一体化审批系统及信用信息公示平台建设，完善《顺德区企业经营资格审批事项目录》建设，保障与其他部门互通共享商事登记信息，形成企业“一处违法，处处受限”机制。二是加快信用体系建设，实现社会共同监管。协助金融办建立面向个人的信用管理体系，为政府、金融系统、企业、媒体、社会大众出具更为科学和完善的信用公示情况。同时借鉴香港做法，完善网络查询服务，让企业和群众可以通过网络有偿获取准确的企业登记信息，同时通过信息公示手段强化社会监管力量 。
    （六）创新监管模式，积极打造“宽进严管”的市场管理格局
    一是建立全区权责一致、审批与监管相统一的后续监管机制。形成规范性文件，按照“谁审批许可、谁监管”的原则，明晰各个职能部门的监管职责，无论是否需要许可，无论是否领取营业执照，都必须按行业管理的原则进行监管，并承担因监管不到位而引致的相关后果，确保市场主体“进得来，管得住，管得好”。二是由区审改办牵头，协调各部门，重点解决商事登记改革后，各政府职能部门如何开展审批和监管工作，如何与商事登记做好相衔接，同时结合两建工作，积极重构新的审批及监管体系，体现全区在审批与监管上的高度统一。三是进一步完善行政执法体制。结合社会综合体制改革，完善镇街行政执法体制，提高镇街执行力，建立与改革相配套的登记许可和监管制度。建立区一级负责联合执法和大案要案执法，镇街一级主要负责日常巡查执法的执法机制。四是加强对行政执法的跟踪督查，定期通报。严管擅自设立经营场所、虚报审批登记材料及虚构年度报告内容等热点问题。完善举报机制，设立有奖举报机制，激发公众举报违法违规行为的积极性，建立定期向社会发布信息公示制度和商事主体除名制度，增加违法成本。 相关热词搜索： 商事 制度改革 登记 探索 推进