构建长江流域综合管理法律体系（刘振胜,夏细禾）

流域不仅是完整的自然地理单元，也是独特的经济和人文地理单元。水资源的不可分割性，流域生态、经济、社会、文化的相互依存性，决定了必须以流域为单元，遵循自然规律、经济规律和社会规律，对水资源实行综合管理。流域综合管理就是从流域复合系统的内在联系出发，以水的自然流域为管理单元，在政府、企业、公众等共同参与下，按照流域的综合规划，以流域综合治理开发和保护为目标，应用行政、技术、法制、经济等手段，对流域内的涉水资源全面实行协调的、有计划的、可持续的管理，促进流域社会、经济和生态环境综合效益最大化。要实现流域综合管理的目标，必须要有流域的综合规划作为技术支撑，同时还要有一部流域综合性法律作为依据。《水法》已明确“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。”这从体制上解决了流域综合规划的编制和批准等问题。但是，到目前为止我国还没有一部流域综合性法律，而我国现有的法律法规还解决不了流域综合管理的体制机制等问题。

长江流域涉水管理现状

按地区、分部门管理是我国行政管理的基本模式。长江流域管理涉及到19个省级行政区域和水利、环保、交通、城建、国土、能源、农业、林业等多个行业（部门）。

自20世纪50年代以来，我国陆续在全国建立了七大流域管理机构，其定位是水利部的派出机构，代表水利部在流域内行使水行政管理职责。1950年，在长江流域成立了长江水利委员会。其后，国家其他有关部门也建立了带有一定流域管理性质的机构，如交通部长江航务管理局、农业部长江渔业资源管理委员会、国家林业局长江中下游地区防护林工程管理办公室等，他们分别代表国家相关行业（部门）履行职责。

流域管理涉及不同行政区域和多个行业（部门），需要建立和完善跨区域、多部门间的水事协商和协调机制，来解决流域管理中的重点和难点问题。当前，在省级行政区域间建立协商协调机制已有一定基础，如在防汛抗旱方面已建立长江防汛抗旱总指挥部，在水土保持方面，已建立长江上游水土保持委员会。近年来，随着各地城市水务管理体制的不断创新和推进，在实现城市综合管理涉水事务上，取得了可喜的实践经验。

就流域综合管理而言，可进一步探索逐步建立跨地区、跨部门的协商、协调机制，如在水资源保护领域，可在水利与环境保护两部门间建立和完善信息共享、协调一致、运转高效的协调机制。

涉水法律法规建设现状

长江流域涉水法律法规的建设大致分为两大类：第一类为水法律法规，第二类为其他涉水法规。每一类又可分为三个层面：第一是国家层面上的立法，即适合全国的涉水法规；第二是长江流域层面上的立法，即仅适合于长江流域的涉水法规，或仅对长江流域的某区域或某一特定管理事项适用；第三是行政区域层面上的立法，即适用于长江流域内各行政区域的地方性涉水法规。

水法规建设作为国家法治建设的组成部分，有力引导、规范和保障了水利发展与改革，奠定了依法治水的制度基础。

——国家层面上的立法

目前，我国已形成以《水法》为核心，包括3部法律（《水法》、《防洪法》、《水土保持法》）、9件行政法规（防汛条例、抗旱条例、水文条例、取水许可和水资源费征收管理条例、河道管理条例、水土保持法实施条例、水库大坝安全管理条例、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法等）、50项部规章的适用于全国的水法规体系，各类水事活动基本做到有法可依。

——长江流域层面上的立法

《水法》颁布后，长江流域的水利立法也经历了从无到有的过程，2001年国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》、修订了《长江三峡工程建设移民条例》，2003年和2008年水利部分别颁布了《长江河道采砂管理条例实施办法》和《三峡水库调度和库区水资源与河道管理办法》两部规章。近十余年来，国务院、水利部还针对长江流域管理发布了数十部法规性文件来规范水事活动，并授权长江委的水行政管理职责：如《长江防御特大洪水方案》、《关于长江流域河道管理范围内建设项目审查权限的通知》（1995年）、《关于授予长江水利委员会取水许可管理权限的通知》（1994年）、《关于流域管理机构决定<防洪法>规定的行政处罚和行政措施权限的通知》（1999年）等。

——行政区域层面上的立法

长江流域内各行政区域的地方立法近期也取得了较快的进展，许多省（市）在新《水法》颁布后相继出台了《水法》的实施办法，在水资源管理与保护、河道湖泊的管理、水能资源管理、水土保持、农田灌溉、节约用水等方面出台了地方行政法规。

在水利方面立法取得重大进展的同时，其他涉水法规也陆续推出，如：环保方面的《水污染防治法》、《自然保护区条例》、《水污染防治法实施细则》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，农林国土方面的《渔业法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》，交通方面的《港口法》、《航道管理条例》、《水路运输管理条例》、《内河交通安全管理条例》，还有《可再生能源法》、《城市供水条例》等。各部门还制定了许多涉及水资源的规章，主要在水污染防治、渔业管理、交通管理、能源管理、土地管理、城市供水、安全生产、湿地保护等方面。

其他部门在长江流域的也有部分立法，如：《长江干流桥区航标设置及维护管理规定》、《长江三峡水利枢纽水上交通管制区域通航安全管理办法》、《防止船舶垃圾和沿岸固体废物污染长江水域管理规定》、《长江干线水上安全管理若干办法》、《长江渔业资源管理规定》等。

在行政区域层面上，其他行业在水污染防治、渔业管理、交通管理、能源管理、土地管理、城市供水、安全生产、湿地保护等方面也颁布了许多涉水地方法规。

那么，流域管理立法存在哪些突出问题呢？

在流域管理发展进程中，从管理理念和机构设置上看，都具有鲜明的流域管理特色，而在立法方面上涉水法规的建设几乎全部是以部门立法和地方立法为主，以致在流域管理的立法方面存在的突出问题是“双滞后”：一是流域立法滞后于国家立法，由于流域管理机构没有立法权，加之国家对流域管理的立法力度不够，以致流域涉水法规建设明显滞后于国家涉水法规的建设，综合性的流域管理立法基本上处于空白；二是流域立法滞后于地方立法，随着区域经济的快速发展，水资源开发利用的矛盾凸现，各地涉水立法步伐明显加快，但很少涉及流域管理的相关内容，使得流域管理立法明显滞后。正是由于流域管理立法的“双滞后”使得流域管理中既存在无法可依的情况，也存在有些水法规的规定不具体的问题，还存在对长江流域缺乏针对性的问题。

长江流域综合管理法律体系构想

法律支撑是依法治水、加强流域管理的必然要求。长江流域管理涉及多个部门和沿江19个行政区域，管理难度很大，仅靠协商协调是不够的，只有通过流域立法，才能更好地规范和调整流域内各种涉水行为和利益关系，实现流域治理开发和保护的目标。因此，以研究制定综合性的《长江法》为核心，加强流域立法，同时研究制定各单项法规，完善流域管理的水法规体系，是加强流域综合管理的重要保障。

长江流域水资源在我国国民经济中占有重要地位，随着经济社会的加速发展对水利发展要求的大幅度提高，长江流域水问题也逐渐凸现出来，必须加快流域立法步伐，强化管理，实行最严格的水资源管理制度。制定《长江法》是构建完善的长江流域涉水法规体系的需要。目前，我国尚没有制定专门针对流域管理的法律。鉴于长江的重要地位，长江流域治理开发涉及的“条条”、“块块”众多，利益主体呈现多元化，利益矛盾错综复杂，更有三峡工程、南水北调工程以及长江口治理开发等事关流域和全国发展大局的重大水工程的建设与运行管理，修改或制定一般性水法律法规和规章都是不够的，只有制定综合性的《长江法》才能很好地规范长江流域复杂的涉水事务。

制定《长江法》，不能单独从行业、部门和区域利益来考虑，而必须跨部门（行业）、跨区域，将防洪、水电、供水、航运、农业、渔业、林业、生态、环境等因素放置于流域整体范围内统筹考虑，特别是要考虑全流域水资源、水环境的综合管理，使《长江法》成为一部真正统筹全流域管理的综合性法律。因此，《长江法》内容不仅涉及流域防洪抗旱、水资源的开发利用保护、河道湖泊管理、水库调度、水土保持等水利行业，而且涉及水能资源开发、航道港口的管理、湿地的保护、水生生物的保护、水污染的防治等多方面。

就管理体制而言，《长江法》应考虑构建流域综合管理委员会，由国务院主管领导挂帅，国家有关涉水部委、现有流域管理机构和流域内各省政府参加，同时考虑社团组织或者大的用水户等利益相关方参加，其主要职能为：

决策：对涉及流域治理、开发、保护等重大事项和战略布局进行决策；

检查和监督：对涉水的各项活动履行监督检查的职责；

协调：协调行业、地区之间的关系，实现利益的平衡与综合效益的最大化；

协商：通过协商机制的建立，提高流域水资源管理的民主性和广泛参与程度，这与国家坚持依法行政、民主管理、科学决策、有效监督的体制改革方向是完全一致的。

由于《长江法》涉及面广、内容多，不可能制定得细致具体，因此，应按照《长江法》确定的基本法律原则和法律制度，制定配套的法规，即通过科学安排立法，按轻重缓急逐步制定单行的行政法规和部门规章，形成长江流域综合管理法律体系。

在《长江法》规定涉水事务的基本法律制度的基础上，需要进一步制定的主要配套法规为：

——长江流域水资源管理与保护

长江流域是我国水资源较为丰富的地区，是国家对水资源进行优化配置的重要水源区，加强流域水资源统一管理，对于实现水资源的综合利用，促进我国经济发展，具有十分重要的意义。然而，目前长江流域水资源管理还缺乏统一配置，工程型和水质性缺水依然存在，跨流域引调水、水库非汛期调度、局部水污染、流域源头与河口生态脆弱等问题有待进一步通过立法手段来解决，特别是近几年长江流域水资源保护立法得到社会各界的广泛关注，故需要在长江流域水资源保护与管理方面专门立法。

——长江上游水能资源开发管理

长江流域水能资源丰富，理论蕴藏量约2.78亿千瓦、经济可开发量2.28亿千瓦，分别占全国的40%和60%，尤其是长江上游地区是我国水能资源的富集区。随着经济社会的快速发展，需要更多清洁能源，加之投资体制的改变，极大地刺激了水能资源的开发热情，而我国目前对水能资源开发尚没有专门规定。加强长江上游水能资源开发管理方面的立法，旨在保障长江上游地区水能资源有序开发。

——水库调度的管理

水库调度包括汛期的防汛调度和非汛期的水资源调度，目前在防汛调度方面法律法规已作了一些规定，但是对非汛期的水资源调度，尚未作出规定。鉴于长江流域水库众多，需要加强水库调度管理，协调好流域生态环境、航运、供水、发电等方面的关系，必须要加强水库调度管理的专门立法。

——特定区域的立法

长江流域有源区、三峡水库、南水北调水源地、长江口、重要湖泊等特定区域，这些特定区域涉及面广，影响大，“条条”、“块块”矛盾突出，直接导致水资源保护、水土保持、港口航运、水工程保护、地质灾害防治等诸多困难和问题，均需通过制定专门的水法规来解决。

——相关部委规章的立法项目

依据《长江法》及配套的行政法规，针对长江流域的重点区域或重要事项，还应制定规章确保流域综合管理机构的职责全面落实。如：长江流域引调水管理、丹江口水库管理、长江河口管理等。其它行业和地方政府可以根据情况制定相应的配套规章。

——根据长江流域管理的需要出台流域规范性文件

一是根据国家现有法律法规，制定并发布有关长江流域的规范性文件；二是根据法律法规及国家的授权，在流域机构的职权范围内，就流域治理、开发、保护、管理中的重大问题，有针对性地自主制定并发布一批规范性文件。

水资源的流域特色决定了水资源的管理必须以流域为单元实行综合管理，涉水法律法规建设将更加重视水资源的流域特色。《长江河道采砂管理条例》、《黄河水量调度条例》等专门针对流域管理的行政法规的相继颁布实施，实践证明取得了很好的执行效果。随着流域管理的逐步推进，流域性的立法将进一步得到加强，并将逐步从流域专项立法向流域综合立法发展。

（作者分系长江委水政水资源局局长、副局长）