完善土地宏观调控,服务经济社会发展

王  会，张  祺

（丹东市土地征用收购储备中心，辽宁 丹东 118000）

摘要：宏观调控是国家为了保持国民经济能持续、稳定、健康迅速的发展，促进经济结构的优化，引导推动社会全面进步而采取的经济措施。近年来，国家相继出台了以货币、土地为主的多项政策加强了宏观调控。将国土资源管理特别是土地管理作为对经济宏观调控的主要手段之一，参与宏观调控，是党中央、国务院赋予国土资源管理部门的一项新的重要职责。近年来，丹东市认真贯彻落实土地调控各项政策措施，从实际出发，着眼长远，创新理念，为服务经济社会发展做出了一定贡献。文章就如何完善土地宏观调控、更好地服务经济社会发展进行了探讨。

关键词：完善；宏观调控；服务；经济发展

中图分类号：     F311          文献标识码：A        文章编号：1674-0432(2010)-08-0051-3

0 前言

宏观调控是国家为了保持国民经济能持续、稳定、健康迅速的发展，促进经济结构的优化，引导推动社会全面进步而采取的经济措施。近年来，国家相继出台了以货币、土地为主的多项政策加强了宏观调控。将国土资源管理特别是土地管理作为对经济宏观调控的主要手段之一，参与宏观调控，是党中央、国务院赋予国土资源管理部门的一项新的重要职责。近年来，丹东市认真贯彻落实土地调控各项政策措施，从实际出发，着眼长远，创新理念，为服务经济社会发展做出了一定贡献。那么如何完善土地宏观调控、更好地服务经济社会发展，笔者经过调研，以辽宁省丹东市为例，谈点粗浅的看法。

1 宏观调控下的丹东沿江沿海开发建设情况

丹东市地处中朝边境、沿江、沿海，位于鸭绿江西岸，与北京基本处于同一纬度上。是东北亚、环渤海、环黄海三个经济圈的重要交汇点，是连接朝鲜半岛与中国及欧亚大陆的主要陆路通道，是辽宁沿海经济带最东端起点，也是辽宁沿海经济带中唯一的边境城市。全市总人口243万，总面积约为1.52万km²，其中中朝共管的鸭绿江水域面积约315km²。按照2008年底土地变更调查统计（2009年因第二次土地调查，国家规定不进行土地现状统计），农用地总面积约1.27万km²，其中，耕地总面积约310万亩，人均耕地面积1.28亩；林地面积近1500万亩，林地覆盖率达66%；建设用地约722km²；未利用地约1818km²。长期以来国家投资类项目较少，每年新增建设用地只有70hm²左右。2009年，辽宁沿海经济带建设上升为国家战略后，丹东作为重点发展区域，基本建设投资规模剧增，非农用地需求剧增，土地供需矛盾十分突出。在保障经济发展用地压力越来越大的情况下，丹东市充分发挥了本身的沿江沿海优势，在全长130km的江海沿线上由东向西规划了新区、前阳、东港和大孤山四个组团，实施组团式开发建设，地区经济实现了快速发展。特别是近年国家和辽宁省投资重大项目的快速落地，又为经济快速发展提供了重要保障。丹东市经济的快速发展得宜于宏观调控下的国土资源管理。

2 目前丹东市土地管理参与宏观调控的主要做法

近年来，在上级国土资源管理部门的支持和帮助下，丹东市完成了一批国家重点基础设施项目用地预审、征地报批等工作，全面完成了省政府下达的耕地保护工作各项指标。市、县两级土地规划修编工作顺利推进，市级规划大纲已于去年通过国土资源部审查，市、县两级规划文本也已报省。第二次土地调查基本完成，调查成果已按时上报国家调查办。国有土地资产管理工作进一步规范，工业和其它经营性用地出让全部实现“招拍挂”，去年共收取土地出让金3.71亿元。全市没有发生较大的违法用地案件和因为征地动迁引发的严重群体性事件，违法占用耕地的面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例控制在1%以下，土地管理参与国民经济宏观调控的成效日益显著。重点做了以下几方面工作：

2.1 发挥土地规划和地价的调控作用，优化产业布局

市、县、乡三级政府严格依据土地利用总体规划进行开发建设，强化规划用地的审查，凡是不合规的项目一律不予受理。一般的工业项目在工业园区内选址；农村民房全部在规划的居民点内建设；过去遗留的不合规的项目不再翻建、扩建，逐渐退地还田、还林。四年来，新上的工业加工项目占地85%选址在各工业园区，用地布局逐渐趋于合理。与此同时，充分发挥地价的调控作用，促进城市企业退二进三，五年间约有上百户工业企业由市区迁往市郊，为第三产业的发展提供了空间。

2.2 实行区别化用地管理政策，加快产业结构调整步伐

对于国家鼓励发展的工业项目，丹东市在用地指标安排、土地出让价格、政府行政收费等方面实行政策优惠，而对于高污染、高能耗以及产能过剩、重复建设的项目，一律不予供地。仅2008年和2009年，全市就有20多个、总投资5亿元不符合国家产业政策的项目不予立项审批。还根据国家产业政策和丹东实际，重点发展仪器仪表、纺织服装、农副产品加工等工业项目。正在建设的仪器仪表产业基地和环保产业园，落地项目全部是国家鼓励项目，新增工业用地占新增建设用地70%以上。

2.3 多项措施并举，确保国家拉动内需项目落地

近几年，国家在丹东地区实施了一批重大基础设施建设项目，包括鸭绿江西水道治理工程、蒲石河蓄能电站、丹东到吉林通化和丹东到鞍山海城高速公路、东北东部铁路、金山热电厂、三湾水利枢纽工程等，总用地面积近2000多公顷。这些项目对于国家拉动内需，实现经济调控目标至关重要。为此，丹东市把大项目用地预审、规划调整、征地动迁、组卷报卷等作为国土管理工作的重中之重，认真部署，明确分工，跟踪督办。在土地规划的规模指标和年度用地指标都十分紧张的情况下，优先保证重点项目用地需要（国家批准项目的年度指标由国家保证，但部分动迁用地指标要由地方保证）。特别是在全市基本农田保护率已经达到90%以上、耕地后备资源严重不足的情况下，积极调整补划基本农田，落实耕地占补平衡地块。各级主要领导经常深入工程现场和农村村组，实地协调解决补偿安置中出现的矛盾和问题，确保工程按时开工建设。

2.4 落实国家房地产调控政策，保证中低收入居民住房需求

对棚户区改造项目用地实行政策优惠，在供地方式上，能划拨的划拨，不能划拨的在政策允许的范围内实行低地价。同时，根据房地产市场和棚户区改造的实际，及时有效增加住宅用地供应量，对保障性住房用地给予优先保证，城区内住宅开发面积每年都在300万m²以上。我市还严格执行国家供地政策，确保中小套型住宅建设面积占住宅建设总量的70%以上，坚决不向别墅项目供地。目前，集中连片的棚户区改造任务已基本完成，截至2009年底，全市已有3.2万户棚户区居民喜迁新居，人均住房面积由五年前的10m²提高到19.2m²，中低收入居民住房困难状况得到明显改善。

2.5 合理利用土地资源，保护和改善生态环境

绿水青山是丹东最宝贵的资源和发展优势，近年来，丹东市通过土地规划布局调整、非农项目占地审批、生态退耕等有效措施，严格执行土地规划，严格保护生态环境，收到明显成效。第一，在土地规划修编时，优先规划出生态建设用地，作为非农业项目建设的禁区，严禁开发占用。基础性生态用地主要以林地为主，同时包含少量的湿地资源。林地面积占全省的14.5%，有12个自然保护区，6个森林公园，其中，鸭绿江口湿地国家级自然保护区总面积1010km²。第二，适度进行生态退耕，防止水土流失。1989年第一次全国土地调查，丹东市有25度以上的坡耕地1.3万hm²，现在大部分已经退耕还林。第三，加强对工矿废弃地的治理，恢复生态功能。丹东矿产资源丰富，2001年全市有矿山企业1173家，被破坏的土地面积近2700hm²。多年来，丹东市采取积极措施，督促矿山企业对废弃土地进行整理复垦。到2009年底，已经复垦土地近1400hm²，矿山用地的生态环境得到初步改善。

2.6 落实了严格的耕地保护工作制度

几年来，丹东市按照国土资源部关于加强耕地保护工作的部署，认真开展了“双保行动”，坚持“开源节流”，最大限度地保护了耕地。主要做了以下几项工作：

2.6.1 落实责任，明确目标 市政府制定下发了《县级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确了各县（市）区长作为耕地保护特别是基本农田保护的第一负责人。同时，根据省政府的要求，市政府将全市耕地和基本农田保护目标全部分解到各县（市）区，市、县、乡层层签订《耕地保护责任书》，做到了层层强化责任，层层分解指标，层层落实任务。各级政府还出台了《耕地保护制度》《基本农田听证制度》等一系列相关制度，使全部基本农田保护指标落到了地块，完善了各种档案资料。

2.6.2 严格规划审查，最大限度减少耕地占用 市、县政府及相关部门对项目占地进行严格审查，凡是能少占或不占耕地的尽量少占或不占。2008年以来，通过调整选址少占耕地170多hm²，其中少占基本农田80多hm²。

2.6.3 充分挖掘存量用地和未利用地潜力，节约耕地资源 经海洋管理部门批准，依据相关规划，丹东市近几年共填海造地5.6km²。近三年，全市新上的建设项目有75%占用存量建设用地。同时，丹东市对前几年批而未用的闲置土地和低效利用的土地进行了多次清理，仅今年上半年，市政府就两次召开专题会议，要求对闲置土地和低效利用土地逐块登记造册、限期消化利用。目前，全市已确定114公顷闲置和低效利用土地年内盘活利用。

2.6.4 大幅度提高土地投资强度，增加工业用地容积率 针对部分工业项目土地投资强度低的实际问题，丹东市从严格用地审批入手，加大项目投资强度和用地定额的审查力度，大幅度提高工业用地的容积率，保证所有的工业项目投资强度都要达到省政府规定的标准。目前，全市各工业园区的工业厂房，普遍在3层以上，容积率接近1，仪器仪表产业基地标准厂房容积率达到1.2以上，有效缓解了全市土地供需矛盾。

2.6.5 坚持三项制度，严格土地执法 一是坚持不定期检查制度。每年市、县人大都要多次组织人大代表、专家和政府相关部门检查耕地保护工作，重点检查建设项目是否依法用地，以及是否节约、集约用地；检查补充耕地项目及土地开发情况，重点检查是否破坏生态环境，是否符合社会效益、经济效益和环境效益的统一。二是坚持新增建设用地项目现场踏察制度。对新建项目，国土部门坚持现场踏察，严格核实地类。除国家和省政府批准立项的基础设施项目外，保证一般工业项目绝对不占用基本农田，绝对不触及基本农田这条红线，从源头堵住了占用基本农田现象的发生。三是坚持动态巡查制度。对重点地区确保每周巡查一次，并将原来土地违法案件出现后查处为主，变为动态巡查为主，事先防范和事后查处相结合的工作机制，大大提高了全市执法监察的工作效能，将违法用地行为制止在萌芽状态，对耕地保护特别是基本农田保护起到了重要作用。

2.6.6 积极开展土地开发整理，全面实现耕地占补平衡 近三年，全市全面完成了省里下达的补充耕地计划指标，实现了耕地总量动态平衡。使用国家和省级新增建设用地费2.2亿元，建设总规模8498hm²，新增耕地558hm²。在土地整理工作中总结并推广出许多经验和做法，特别是东港市水田整理的“U”型槽设计，节水、增加耕地、改善作业条件，得到土地整理项目评审专家认可，受到当地农民的欢迎，取得了农业经济效益、社会效益和生态效益三丰收，为坚守耕地“红线”打下了良好基础。

2.6.7 规范了土地收储与出让管理程序 日前，丹东市人民政府下发了《关于印发〈丹东市国有土地使用权出让管理暂行办法〉的通知》（丹政发[2010]20号文件，对土地收储与出让进行规范化管理。按照要求，青年湖煤气大罐地块已经成功实现净地出让，填补了此项工作的空白。

3 丹东市土地管理参与宏观调控存在的问题

运用土地调控宏观经济，总体来看，目前丹东市的土地市场秩序是健康有序的，耕地占补平衡有余，基本农田面积稳定，在遏制部分行业过度投资和重复建设以及提高土地集约利用水平等方面取得了阶段性的成效。但由于还存在一些体制、观念、政策以及技术等各方面的问题，一定程度上影响了土地政策参与宏观调控的效果，具体表现在以下几个方面。一是人多地少，土地资源十分紧缺，耕地后备资源严重不足；二是基本农田保护面积大，建设用地预留空间少；三是由于地理位置的特殊性，经济建设发展迅猛，城市建设如火如荼、大量占用耕地，尽管先后采取了多种办法，保障经济社会发展用地，但与发展经济的用地需求相比，仍存在不小差距，加大了耕地保护和用地保障的双重压力。

不可否认，丹东市国土资源管理与使用中还存在不少问题：一是依法依规用地的氛围还没有完全形成。一些地方对土地资源的稀缺性和重要性认识不够，依法用地意识淡薄。一些地方发展不讲成本、不计代价，一味满足用地者需求。二是土地利用还比较粗放，土地利用不讲效率，批多用少、占而不用的现象比较突出。三是违法违规用地时有发生。对此必须引起我们高度重视并认真加以解决。特别是笔者重点调查下列几个问题，很难解决：

3.1工作开展困难重重，需进一步完善制度

城乡建设用地增减挂钩的政策虽然对国土资源管理非常有利，但目前也存在一些问题：一是各级政府缺乏增减挂钩启动资金；二是动迁难度大，补偿安置成本高，地方政府资金无法平衡，往往要造成巨额亏损，影响了开展增减挂钩的积极性，此项工作一直无法开展下去。为此，建议国家出台城乡建设用地增减挂钩融资办法，开拓资金筹措渠道；进一步加大政策支持力度，允许从新增建设用地有偿使用费中拨付部分资金给予补贴。

3.2 建设需求与建设年度计划指标矛盾日益突出

丹东市由于地处中朝边境，长期以来国家投资类项目较少，每年新增建设用地只有70hm²左右。辽宁沿海经济带战略实施以来，丹东作为重点发展区域，基本建设投资规模剧增，非农用地需求剧增，土地供需矛盾十分突出。尽管省里想方设法帮助丹东市解决用地问题，但每年给丹东的农转用指标也只有300hm²左右，远远满足不了当前全市项目建设需求。去年，全市农转用缺口300多hm²，今年省里下达的农转用指标总规模为445hm²，而上半年就已经全部用完，现在仍有200多hm²的项目用地无法报批。特别是国家重点建设项目“新建鸭绿江大桥”。丹东一直是我国对朝贸易主要陆路口岸。新鸭绿江界河公路大桥经过中朝两国政府的共同努力，有望于今年开工建设，这对扩大中朝贸易往来，提高边境安定和国防稳定意义重大而深远。目前，大桥初步选址在丹东新区国门湾，大桥路线的中方起点位于丹大高速公路汤池互通立交处，桥址由丹东新城区兴丹大街北侧跨江入朝。初步测算，该项目还需要农转用指标约140hm²，包括联检、海关等附属设施以及与高速公路连接的道路，即使大桥主体占地国家能够保证，相关附属设施的用地指标还无法落实。这就需要解决年度用地指标向重点发展区域倾斜的问题，比照计划单列市将丹东市的年度新增用地计划指标分列，以保证丹东市经济发展需要。

3.3 国有闲置土地难以利用

以军队闲置土地利用问题为例。从国防建设的政治角度出发，目前，丹东市驻军较多，机场、营房、靶场等军事设施占用了约1.5万hm²土地，其中约1万hm²土地由于军事设施废弃及部队调防，已经闲置了多年。以宽甸的青椅山机场为例，该机场已经停用20多年，有2000多hm²土地长期闲置，地方政府已经与部队达成了协议，按城乡建设用地增减挂钩程序和政策，把闲置土地复垦成耕地，租给农民长期耕种，军队用地权属不变。但是，目前国土资源部要求，军队闲置土地必须经军队总部批准后，以出让方式转让给地方政府，否则不能享受增减挂钩政策，无法利用。

4 完善土地宏观调控，保障社会经济发展的建议

加强土地调控决不是不要发展，而是为了转变经济增长方式，提高发展质量，实现可持续发展。我们必须顺应这一新形势，积极探索在加强土地管理的前提下谋划发展、加快发展的路子。要增强利用土地参与宏观调控的有效性，保证经济社会又快又好发展，应主要考虑以下几个方面：

4.1 强化对土地宏观调控的认识

坚持科学发展观，实行最严格的土地保护制度，切实管好用好土地，是事关经济发展中的一个全局性、长远性、战略性问题，战略高度，我们必须继续深化对土地宏观调控的认识，充分认识其重要性和紧迫性，强化土地政策参与宏观调控规律研究，不断提高土地宏观调控的针对性、灵活性和有效性。

4.2 坚持严格执行宏观调控政策，严把土地“闸门”

严格执行宏观调控政策，从严控制开工建设项目，加强对已开工项目的合规性审查，对各类拟建项目严格审查，对不符合法律法规和政策规定、未履行完必要程序的项目，一律禁止开工建设。从严控制各类建设用地，规范用地行为，严禁“以租代征”等违法用地行为。对国家产业政策明令禁止类项目，高耗能、高污染项目，违反土地利用总体规划和城市规划的项目，对不符合产业政策和供地政策的项目，一律不予批准建设，不予供地。同时，按照中央关于严把信贷“闸门”的要求，进一步加强信贷管理、大力调整优化投资结构、严格规范招商引资活动，全面落实中央宏观调控政策。

4.3 坚决落实最严格的耕地保护制度，完善共同责任机制

围绕坚守18亿亩耕地红线的总目标，建立健全耕地保护补偿机制，认真落实耕地保护目标责任制。强化土地利用总体规划的整体控制作用，严格土地用途管制，从严控制建设用地规模。按照节约集约用地的原则，审查调整各类相关规划和用地标准。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地要控制在年度土地利用计划之内。深化征地制度改革，搞好农村土地管理制度改革试点，切实维护农民的土地权益。

4.4 坚决实施最严格的节约用地制度，完善开源节流机制

从我国人多地少的基本国情出发，坚持最严格的节约用地制度不动摇。按照“严控增量，盘活存量，节约集约，严格管理”的要求，努力提高城镇现有土地利用效率。建立完善以规划和标准控制为前提、以政策约束激励为导向、以监管考核为抓手、以有偿使用和市场配置为基础的最严格的节约用地制度。加强规划的控制引导，科学规划、统筹安排各类用地。挖潜开源，拓展城乡建设用地新空间。查清、用好批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的存量土地。鼓励优先开发利用工矿废弃地、空闲和低效用地、地上地下空间。加大存量土地收储处置力度，鼓励利用存量建设用地和闲置低效利用土地。积极推进旧城、旧村改造，整合土地资源，提高土地利用效率。加大闲置土地处置力度，大力推进土地的集约节约利用。

4.5 强力推进综合监管平台建设，完善科技创新机制

完善遥感监测体系，推进土地利用动态综合监管平台建设。通过“天上看、地上查、网上管”，对规划实施、计划执行、土地开发利用、耕地保护情况进行动态监管，努力实现土地管理的现代化，提升国土资源监管的质量和效率。同时，推进监管平台与项目审批、银行信贷、税费征收等平台的互联互通，确保土地与相关部门信息的共享，提高土地与财政、金融、产业等政策的协调性，为宏观决策提供数据支持和服务。

4.6 坚持强化国土资源执法监察，把最严格的土地管理制度落到实处

成立国土公安联合执法办公室，建立公、检、法、纪检和国土部门联合办案机制，加强国土违法案件的处理。集中查处“以租代征”、“未批先用”、“批少用多”等违法违规行为。对新发生的土地违法违规行为，坚持处理事和处理人相结合，做到“露头就打”，决不姑息。对重大土地违法违规案件公开处理，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任，维护国土资源管理秩序，促进当前经济宏观政策的落实和可持续发展。

参考文献

[1] 国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发[2006]31）.

[2] 徐绍史.加强和改善土地宏观调控 构建科学发展新机制[J].土壤通报，2008,(6).