(中共周口市委党校，河南 周口 466000)
摘 要：文章对加快城乡经济社会一体化的科学内涵、存 在的问题和相应的对策进行了初步探讨。
关键词：城乡经济社会；发展一体化；科学内涵
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2009)20—0020—03
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出 ：“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”以及《中共中央国务院关于2009年促进农业稳 定发展农民持续增收的若干意见》中进一步强调“推进城乡经济社会发展一体化”。这对于 破解“三农”问题，促进社会主义新农村建设和全面实现小康社会都具有十分重要的意义。 我们必须认真研究，慎重落实。既要弄懂其科学内涵，又要明确目前存在的问题，更应该积 极探讨其对策。
1 正确理解城乡经济社会一体化的科学内涵
城乡一体化是一个复杂的社会系统工程，涉及城乡经济社会的各个方面，包括城乡在经济、 社会、
文化、生态环境等各个领域。要求对城乡工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村 居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设 、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展上实现一体化，使整个城 乡经济社会全面、协调、可持续发展［1］；城乡一体化是一个长期的过程。实现城 乡一体化不 可能一蹴而就，是一个渐进的过程，既要有长远规划，又要立足现实，选准突破口，扎实推 进城乡一体化进程。概括讲，城乡经济社会一体化是指城市化发展的一个阶段，是随着生产 力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、 资本、资源等要素相互融合，互为资源，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化 、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政 策措施、生态环境、社会事业发展方面的一体化，根本要求是改变长期形成的城乡二元经济 结构，大力推进改革创新，打破城乡分治的体制，拆除城乡分割的樊篱，实现城乡在政策上 的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实 惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展［2］。具体讲应包括以下几方面 ［3］：
1.1 城乡规划一体化
就是指统筹城乡土地利用，建立统一的用地市场。科学布局市县区 域城镇建设、中心村分布、产业布局、农田保护、生态环境建设。
1.2 城乡产业布局一体化
就是指统筹城乡产业发展，推动以工促农，既要重视城市产业发 展又要合理安排乡镇企业和农村服务业的发展，优化农村产业结构，重点发展近农产业，拉 长农业生产链。科学配置城乡各生产要素，以实现城乡产业互相促进，协调发展。
1.3 城乡基础设施一体化
就是在城乡规划一体化的前提下，统筹安排城乡基础设施建设， 要改变以往只重视城镇基础建设而忽视乡村基础建设的局面。要把城乡道路、给排水、网络 通信、公共交通等统筹安排实施，以实现城乡基础建设共同发展。
1.4 城乡公共服务一体化
就是指在城乡之间统筹安排公共服务领域的各个方面，包括教育 、医疗卫生、文化娱乐、体育设施和配套的环境卫生设施等。要改变以前只重视城市公共服 务建设而忽视农村公共服务建设，在重视发展城市公共服务建设的同时，要兼顾乡村公共服 务建设，力争在城乡公共服务建设上实现平等发展，让城市市民和乡村农民同等水平的享受 相应的服务。
1.5 城乡劳动就业和社会保障一体化
就是指要建立城乡统一的劳动就业管理体制，构建城 乡统一的劳动力就业市场和就业机制，逐步建立和完善城乡劳动力就业失业统计制度和相应 的监测体系，实现城乡劳动就业的统筹安排；社会保障一体化就是指在完善城市社会保障制 度的同时，逐步建立和完善以农村养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社 会保障制度，以实现城乡劳动就业和社会保障的协调发展。
1.6 城乡社会管理一体化
就是指统筹安排城乡社会管理，制定统一的社会治理方 案，统一的户籍管理制度，达到城乡社会管理一盘棋，实现城乡社会管理的同步发展。
科学的理解城乡经济社会一体化的内涵还要注意以下几方面认识：①城乡经济社会一体化是城乡全方位的一体化，而不能将其片面化，孤立化，是在经济、 社会、文化、生态上协调发展的一体化。②城乡经济一体化不是趋同化，不是城乡一样化，两者仍各具特色，而不能理解为把农村 建成城市，把农民都变为市民。我们的目的是缩小城乡差别，而不是消灭差别，城市和乡村 的差别是永远存在的，推进城乡一体化就是要把这种差别缩小到人们能够承受的范围之内。 “一体化”既要着力消除城乡二元结构，又要使城市和乡村都体现各自的特色，发挥各自的 功能。③推行城乡经济社会一体化，不是让农村搞特殊化，而是实现破除原有的城乡发展的二元 体制，使农村与城市具有平等的发展机会和权力，逐步缩小城乡发展差距，实现共同富裕。
2 实施城乡经济社会一体化存在的问题
目前在实施城乡经济社会发展一体化的实践中存在的问题主要表现在以下几方面：
2.1 城乡发展规划不统一
多数地方城乡发展规划相互分离，缺乏联系，导致无序开发。集 中表现在城市经济和农村经济发展上各自为政、自成体系，尚未形成城乡统筹发展的总体规 划和指标体系；城市建设和新农村建设不能融为一体，统筹安排。正是由于缺乏城乡整体规 划，所以一些具体的发展规划和建设项目就很难配套。不少地方出现重复规划、重复建设的 现象。
2.2 城乡经济发展不平衡
由于受体制、机制的约束，城市、农村在资源配置和收益分配上 不平等。特别在二三产业发展过程中，城市聚集了各类城乡资源要素，并取得了较好的收 益。而农村只是廉价提供土地、农产品和劳动力等基础性资源，再加上长期受工农业剪刀差 的影响，大量的收益最终落在了城市，从而导致城市和农村发展不平衡，城乡经济二元结构 特征还很明显。近几年来，在这方面我们做出了很大努力，但城乡在经济社会上的发展差距 仍然很大，经济社会发展不平衡性仍然很明显。
2.3 城乡经济社会一体化的体制机制不健全
主要表现在没有建立和完善城乡统一的公共财 政体制、户籍制度、社会保障制度、土地流转机制、农业产业化经营机制等，一定程度上影 响着城乡经济社会一体化的发展。
2.4 城乡居民收入上的差距
虽然这些年城乡面貌发生了很大变化，城乡居民生活水平在不 断提高，但总体来看，城乡居民收入和生活水平差距在继续拉大。城乡居民收入差距在改革 开放以来有高有低，但从2003年以来却是逐年在扩大。改革开放初期的1978年全国城乡居民 收入比是2.57∶1，到1985年达到历史最低为1.8∶1，而到1994年又达到2.86∶1，1997年又 降为2.47∶1，2001年再次扩大到2.9∶1，2003年继续扩大为3.23∶1，以后几年继续扩大， 到2007年为3.33∶1，2008年高达3.36∶1。近几年来，虽然农民收入增长很快，但增长幅度 落 后于城市，致使城乡居民收入比逐年扩大。如2007年全国农村居民人均收入达到4 140元， 增 幅达到9.5%，为1985年以来增幅最高的一年，而城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差 距达到9 646元，是改革开放以来城乡居民收入差距最大的一年，这一指标到2008年继续扩 大到3.36∶1，绝对差距首次突破万元，再创新高［4］。
2.5 城乡基础设施建设不同步，农村基础建设相对滞后
城市基础设施建设基本由政府投资 ，近些年建设步伐越来越快。而农村道路、交通、通讯、水利设施建设相对落后于城市，兴 办各类公益事业都需要农民出工出钱。特别在现行财政体制下，区、乡财政支出压力逐年加 大，对农村基础设施建设的投入非常有限。虽然最近几年做了大量的工作，但仍然不能满足 农村发展的需要，不能与城市同步发展。
2.6 对农村教育文化卫生投入较少，城乡公共服务发展不平衡
表现在：城乡教育资源配置 不合理，优质教育资源向城区集中，大量的农村学生涌向城市，导致城市学校拥挤，农村学 校冷落。无论是学校基础设施建设，还是学校教师力量配备，城乡之间不可相比，差距巨大 。导致素质较高的老师向城市流动，学习较好的学生向城市转移；医疗卫生建设差距更是明 显。农村医疗村室设施简陋，医生技术力量薄弱，乡镇医院比村室建设相对较好，但基础设 施仍然很差，远不能满足农民医疗的需要，农村医疗卫生条件不如城市，农民医难问题仍不 能解决，城乡公共服务发展失衡严重。
2.7 城乡社会保障发展不同步
表现在：城市社会保障体系基本健全，居民养老保险、医疗 保险、失业保险和最低生活保障制度在逐步得到落实，而农村社会保障基本处在起步阶段， 以农村养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度还需要进一步 完善，城乡社会保障发展差距依然较大。
2.8 思想认识不到位
对城乡一体化发展的问题，部分干部群众思想上还存在一些模糊认识 。体现在：①不能树立正确的政绩观，认为“三农” 问题见效慢，不易出政绩，与经营 城市相比，同样的精力，同样的时间效果差距明显。②认为农村不是上级检查的重点，重 点在城市，所以在指导思想上偏向城市，而忽落农村。③抓“三农”留于口头，行动慢， 动真格的少。④政府重视经营城市，把经营农村视为辅助。表现在重视城市发展规划，而 忽视农村发展规划。农村缺乏长远的连续的合理的发展规划，新农村建设提出已两年多，但 是大部分农村建设仍缺乏统一性，高低不一杂乱无序，空心村问题始终不能很好解决;政策 上重视发展城市，忽视农村发展。如财政上倾斜城市、公共服务上偏重城市而忽视农村、就 业和社会保障重视城市而忽视农村、义务教育和职工在教育上重视城市而忽视农村、文化娱 乐建设上重视城市而忽视农村等等，这种不正确的思想观念不利于推进城乡经济社会一体化 建设，也不利于新农村建设和全面实现小康社会，急需观念创新。
3 促进城乡经济社会一体化的对策措施
3.1 坚持城乡发展规划一体化
制定和落实城乡发展规划一体化，把农村和城市作为一个有 机整体，统一制定发展规划，使城乡发展能够互相促进、互相衔接。要体现以人为本，明确 区域功能定位，产业发展重点、突出区域经济特色。要做到：①与新农村建设相衔接，城 区建设与中心村建设相结合。适当兼并自然村，改造旧村，消除空心村，促进新农村建设。 ②发展规划要有长期性、连续性。③要克服条块分割的思想观念，避免区域内重复计划 、重复建设、重复发展。总之，力争实现城乡规划一张图。
3.2 坚持城乡产业发展一体化
①要统筹城乡发展思路。在发展思路上从应城乡分割、差 别发展转向城乡互通、协调发展，坚持以工业化为核心，把工业化、城市化与农业、农村现 代化紧密结合起来，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，扶植发展农民专业合 作组织，积极推动农村产业化、农村城镇化和农民市民化的进程，走生产发展、生活富裕、 生态平衡的发展道路；②要统筹城乡产业布局。在加快城乡工业发展的同时，加快发展现 代农业，逐步健全农村土地流转市场，实施规模经营。加快工业化和城市化进程，强化产业 支撑，充分发挥城乡各自比较优势，发展城乡特色优势产业，形成产业分工协作，促进农村 劳动力向二三产业转移，农村人口向城镇集聚。要建立以城带乡、以工促农的发展机制， 促进农村工业向城镇工业园区集中，在城乡产业结构上形成有机的整体，淡化并逐步消除城 乡二元经济结构，使城乡之间形成一种相互支撑的产业发展体系，强力推进城乡一体化建设 ；③要统筹城乡产业利益机制。就是要在统筹城乡产业布局的基础上，以工促农，提升农 业效益，打造城乡产业发展的利益机制，实现城乡产业利益的均等发展［5］。
3.3 坚持城乡基础建设一体化
根据当前城乡基础设施建设差异大、布局不合理、设施共享 性弱等实情，应当在推进城乡基础设施建设方面做到统一布局、统一推进，力求城市基础设 施向农村延伸，提升城市辐射力，改变农村面貌。重点抓好水利、能源、交通、通讯设施建 设。要加强城乡水利建设，逐步建立城乡一体化的水资源管理体系，健全城乡给水排水和生 态环境保障体系，搞好水资源的综合开发和保护利用，建设节水型社会；要建立城乡统一的 垃圾处理体系，减少城乡生活垃圾污染;要加大投入力度，健全完善城乡道路网络建设，推 进城乡公交联网；加强农村电力、供暖、天然气、广播电视和通讯网络等基础设施建设，增 强基础设施的承载能力，力争实现城乡基础建设一张网，着力推进新农村建设，切实改善农 村人居环境。
3.4 坚持城乡公共服务一体化［6］
按照有利于逐步实现基本公共服务均等化的要求，逐步建 立和完善城乡公共财政体制，要扩大公共财政对农村覆盖面，尤其是加大向农村教育、公共 卫生、社会保障等方面转移支付的力度；进一步调整教育布局，优化资源结构，改善农村办 学条件，全面提高九年义务教育水平，发展职业教育和成人教育；整合城乡卫生资源，健全 以乡镇卫生院为主的乡村卫生服务网络。深化农村医疗卫生体制改革，全面落实医疗卫生保 障措施，逐步建立以大病统筹为主、兼顾基本医疗的新型农村合作医疗制度；以先进文化为 导向，创新体制，完善设施，发展文化产业，促进城市现代文明向农村延伸，逐步缩小城乡 差距。
3.5 坚持城乡劳动就业和社会保障一体化
逐步建立和完善城乡统一的劳动力就业市场，及 早实现城乡就业市场一体化管理体制，减少农民进城务工的就业成本。加快建立面向城乡劳 动力的就业服务体系，为农民提供良好的就业环境。逐步建立和完善城乡劳动力就业、失业 统计制度和就业状况监测体系，力求实现城乡劳动力就业的动态管理；在社会保障方面，积 极探索完善城乡社会保障一体化机制。逐步把养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保 障制度从城市向农村延伸，扩大社会保障覆盖面，要建立农村失地农民社会保障制度，积极 构建城乡统一的社会保障体系。
3.6 坚持城乡社会管理一体化
积极推进城乡社会管理制度的改革创新，改变城乡分割、条 块分离的管理现状，转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，逐步形成城乡社会管 理一体化机制。要加大城乡户籍改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件，从管理体制上 破除二元结构。积极适应建设新农村和构建和谐社会的要求，以强化街道管理、发展社区服 务、中心村建设为主题，进一步创新机制，完善设施，拓宽服务领域，满足城乡社区居民生 活需要，提高城乡社会管理服务水平。
3.7 坚持城乡生态平衡发展
强调人与自然的和谐发展，切实加强城乡生态环境建设。积极 探索建立城乡一体化的污染防治监控管理体系，在强化城市各类污染源的治理的同时，要逐 步建立和加强农村各类污染源的综合治理，逐步形成城乡生态环境的一体化治理体制，实现 城乡生态的良性发展，从而提高城乡经济社会的可持续发展能力。
［参考文献］
［1］ 谭炳文.城乡一体化的制度盲点［DB/OL］南方网，2008-10-26.
［2］ 张新明.关于如何推进全市城乡一体化的思考和建议［DB/OL］鞍山农业信息 网，2008-11-27.
［3］ 赵振华.城乡经济社会发展一体化的战略选择［N］河南日报，2008-10-29 .
［4］ 郭晋晖.08年城乡居民收入差距破万 粮价可能再提［DB/OL］东方网，2009 -01-16.
［5］ 张丽建立促进城乡经济社会发展一体化制度［J］理论前沿，2009，(3).
