某区三年民生提升行动绩效评价分析

某区三年民生提升行动绩效评价分析  

　　改革开放以来,我国的财政管理事业取得了长足的发展,建立了适应社会主义市场经济要求的财税体制框架,基本形成了一个比较稳定的财政收入增长机制,而财政资金支出管理发展相对缓慢。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善以及政府职能的加快转变,财政资金支出范围和支出分配方式有了积极调整。近年来,国家将财政资金支出作为财政体制改革的重点,相比较而言,财政资金支出绩效评价无论在理论上还是实务中发展比较滞后,加强对财政资金支出绩效评价的研究已成为理论界和政府部门的共识。
　　XX区于2011年全省率先出台了《民生项目绩效评价办法》，重点对2008年以来该区三年民生提升行动实施绩效评价，以检验项目成效，夯实民生建设成果，涉及147个建设项目，累计财政投入达到62.9亿元，如此系统全面地对民生项目进行绩效评价在我省尚属首次。笔者现从“阳光财政”的视野，来分析XX区此次三年民生提升行动绩效评价，也就具有了相当的现实意义。
　　一、XX区三年民生提升行动绩效管理的缘起
　　在该区财政预算管理中，绩效评价一直是个热点话题，也是作为“廉洁高效”改革的目标之一，实际操作中，因人员力量的有限，从2007年起只是有针对地选取个别专项资金，进行单个绩效评价，没有引起更系统的关注。经历了几年的变革和积累，重申“提升预算资金使用效率，加强绩效管理”这一近乎常话常新的命题，是因为这几年，我省财政绩效评价取得了很好的成绩，各地财政部门也在评价工作中创造了许多新做法、新经验，在这种形势下，根据自身对于“绩效评价”、“绩效预算”与“绩效管理”的理解，开展对该区三年民生提升行动绩效管理，是一种新的探索与尝试。
　　财政支出本身的类别繁多，支出效益既要考虑政治效益、经济效益，还要考虑社会效益。如何在对财政支出进行科学分类的基础上，建立规范的评价流程，运用合理的评价体系，取得科学的评价结论，是绩效评价的重中之重。该区2008-2010年民生提升行动，是为进一步保障和改善民生，妥善解决涉及广大人民群众现实利益的突出问题，全力构建“宜居宜业、民富民安”的和谐新XX而实施的，具体包括：富民增收、均衡教育、全民健康、文化繁荣、社会保障、环境提升、城乡安居、交通出行、平安创建和流动人口服务管理等十大行动计划，共147项建设内容，财政总投入达62.9亿元。
　　面对如此庞杂的内容和如此大额的民生投入，对这些财政资金进行“追踪问效”不仅仅是财政部门的事情，也是资金使用单位和财政部门的共同责任。因此，XX区决定就三年民生提升行动做一个综合的整体绩效管理，包括单位自评、重点评价和整体评价三方面，共同探索推动绩效评价工作的开展。
　　二、该区三年民生提升行动绩效及评价结论
　　1.目标设定情况评价
　　根据XX区委办公室、区政府办公室《XX区民生提升行动计划》（仑委办[2008]20号）及各业务局2008-2010年民生提升行动计划实施方案及责任分解的通知等文件精神，确定专项资金的投入及使用办法。各项目主要目标设定如下：
　　（1）富民增收，包括扩大就业规模，保障毕业生就业率达95%、开展农村劳动力培训、加大农业投入，加快改造传统农业，鼓励发展现代农业等；
　　（2）均衡教育，包括加强师资队伍建设、提升教育设施条件、实施中小学校舍安全工程等；
　　（3）全民健康，包括实施人才引进项目、开展新型农村合作医疗、推动医疗基础建设项目、加强食品安全监管等；
　　（4）文化繁荣，包括有线电视数字化改造、举办大型文化活动等；
　　（5）社会保障，包括实现城镇居民基本医疗保险全覆盖、开展居家养老服务、新建和改扩建福利院敬老院、发放困难群众补助等；
　　（6）环境提升，包括加强应急调控监测、实施千库保安工程、河道整理、山塘治理等；
　　（7）城乡安居，主要为构建和完善廉租住房、经济适用房等住房保障体系；
　　（8）交通出行，包括通途路、江南公路、集装箱货运通道等重点交通工程建设、实行公交化改造、加快农村联网公路建设等；
　　（9）平安创建，包括建立社会治安动态监控系统、法律援助网络等；
　　（10）流动人口服务管理，主要是加强外来工子女教育项目。
　　2.组织管理水平评价
　　该区建立了人代会审阅制度，每年民生提升行动计划编制报告均经人代会通过后，纳入财政预算；每年计划执行情况均经过人代会审阅。实行了区分管领导项目负责制，建立了专题会议制度，区领导定期研究协调民生工作。
　　该区将民生工作考核纳入了区委、区目标责任考核体系，进一步加大了考核力度，做到奖惩分明。成立了由区人大代表和政协委员组成的民生监督员队伍，每年进行两次以上的集中督查。民生督导列入了区政府督导组重点督导内容。
　　3.项目实施效益评价
　　该区实施民生提升行动计划的三年，是全区社会保障、文化、教育、卫生等民生事业全面提速、广大群众到更多更好发展成果的三年。主要体现在以下六个方面：
　　（1）社会保障全面加强
　　一是就业规模不断扩大。三年累计新增城镇就业岗位30759个，培训农村劳动力35111人次，大学生初始就业率达95%，城镇登记失业率控制在3.3%以内。二是社会保障覆盖面持续扩大。城镇职工基本养老保险参保40.18万人，被征地人员养老保障参保10.77万人，城镇职工基本医疗保险参保26.86万人。三是保障水平不断提高。新型农村合作医疗筹资和补偿标准继续提高，医疗救助、教育救助、临时救助、贫困补助等专项救助进一步加强。四是住房保障体系进一步健全。廉租住房、经济适用房、限价房等多层次的住房保障体系不断完善。
　　（2）教育事业获得长足发展
　　基础教育成效明显。高考综合水平连续五年名列全市前茅，全区三年高考重点上线率分别为20%、22.1%、26.1%，跃居全市前三位，成为XX市唯一的全国推进义务教育均衡发展工作先进区。职成教办学特色凸显，成功创建全国社区教育实验区，多层次的服务型教育体系不断完善。
　　（3）医疗卫生事业取得重大突破
　　医疗基础建设快速推进，社区卫生服务网络不断健全，“二十分钟就医圈”基本形成。扎实推进医药卫生体制改革，全面实施基本药物制度。探索省级名院托管地方医院新模式，医疗服务质量和效益全面提升，成功创建省卫生强区。食品安全保障水平不断提高，成功创建省食品安全示范区。
　　（4）交通事业得到快速提升
　　投入资金推进公交综合改革和公交场站建设，全面完成中巴车公交化改造，购置和更新公交车268辆。投入资金进行农村联网公路改造，实现了村村通和城乡公交一体化，大大方便了广大群众的出行并降低了交通支出。通过对集装箱第二通道、通途路、江南公路等大通道建设，极大提升了区域疏港交通能力。
　　（5）生态环境持续改善
　　坚持生态文明理念，加大生态建设力度，全面提升区域环境质量。整体稳步推进临港工业废气整治，加快农村污水管网工程建设，水系防护和整治工作全面推进。三年空气质量优良率分别为90.7%、91.2%、91.8%，区域大气环境质量持续提升。
　　（6）群众文化多姿多彩，社会保持和谐稳定
　　基层文化阳光工程推进实施，精品文化成果丰硕，“海享文化”惠及于民。全力创建“平安XX”，完成为期三年的“社会治安攻坚年”。
　　4.资金落实情况评价
　　XX区民生提升行动计划财政资金总投入62.9亿元，实际到位资金xx亿元，每年新增财力的80%以上用于改善民生。资金到位率91.1%。经检查的财政资金支出均有完整的审批程序和手续,符合国家财经法规和财务管理制度以及专项资金使用办法，未发现有挤占、挪用、截留财政专项资金等违反财经纪律情况。
　　5.评价结论
　　XX区民生提升行动财政支出绩效评价小组引入第三方德威事务所参与评价，通过查阅资料、组织座谈、询问查证、抽查会计　　凭证等方式，深入各有关单位组织实施绩效评价工作，采用定性和定量分析相结合的方法，由评价组成员对照评价指标和标准分别进行了评议、打分，最后得出XX区行动专项（2008—2010年）绩效评价平均综合得分为95.15分，绩效评价结果为优。评价认为，该区实施民生提升行动计划的三年，是全区社会保障、文化、教育、卫生等民生事业全面提速、广大群众享受到更多更好发展成果的三年。社会保持和谐稳定，结合“平安XX”创建活动，人民群众安全感、满意度、社会治安状况好转率三项指标均居全市第一。
　　这次绩效评价工作，从着眼民生入手，打开了各个单位、部门的单项评价的局限。大教育、大卫生、大交通等这些重点民生领域有了较为系统的绩效了解，在一个宏观的层面看待该区三年民生项目的实施绩效，为今后如何更合理有效的进行预算安排和财政监督，提供了详实的第一手参考资料。同时涉及18个单位积极参与自评，这些由点到面的广泛实践经验，对于今后建立长效机制打下了坚实的基础。
　　三、该区三年民生提升行动绩效评价中发现的不足
　　通过这次民生提升行动绩效评价发现，该区自行动专项实施以来，全区社会保障、文化、教育、卫生等民生事业得到了全面提速，产生了良好的经济效益、社会影响和政治影响，但在目标设定和项目管理等方面尚存在以下不足：
　　1、绩效评价专业力量的不足。此次绩效评价涉及内容广，参与单位多，在该区如此完整的民生评价也属首次。因为经验不足，专业力量不够，尽管有过一次专业授课，但个别单位自评报告质量不高，有的仅仅是写了一份单纯的总结报告，部分单位的参与力度也不够，有待于进一步学习、充实专业力量。
　　2、目标设定明确性不够。部分专项资金支出计划，与经常性财政支出资金项目存在重合现象。如均衡教育行动计划中的师资培训专项资金，与XX市中小学教师继续教育“十一五”规划、农村中小学“领雁工程”骨干教师培训计划资金，与经常性财政支出资金项目存在重合现象。部分项目涉及多部门，如交通出行行动计划中的缓解城区“停车难”、打击非法营运目标，项目资金涉及交通、建工、公安、交警、城管等多个部门。这种情况使得在科学合理安排资金，准确判定项目资金完成程度等方面缺乏明确标准。
　　3、政策宣传力度不够，部分项目资金使用率不高。如区财政计划安排高校毕业生充分就业专项资金1000万元，实际支出114.4万元，资金使用率仅为11.44%。除毕业生初次就业心态相对不稳定，自主创业为数较少，当年内变动用人单位较多等因素外，与政策制订的可操作性不强有关。
　　4、新农保参合信息采集、业务执行不够扎实细致。根据区卫生局新农合专项审计显示，对比新型农村合作医疗与城镇职工医保、城镇居民医保的参保信息，重复参保人员19260名，占2010年度参合总人口的10.58%。重复参保不仅增加了个人缴费负担，也导致政府各级财政资金的不合理支出。
　　5、部分工程未能及时完工。在重点交通建设方面，部分工程由于前期工作准备不充分，施工过程中出现多次变更，工程开工后，由于个别施工单位存在施工机械设备和营运力投入不足，管理力度不够到位等情况。加上政策处理难度大，致使阶段性计划落实滞后，影响了整个工程的进度。
　　四、三年民生提升行动绩效评价意见和建议
　　通过这次三年民生提升行动绩效评价工作的系统“大练兵”，对于今后如何更好地推动绩效管理，笔者作如下建议：
　　1、加强人员素质培训，提升专业力量。在各单位的绩效自评过程中，发现有的单位人手紧，对于绩效评价工作认识不深，兼职的财务联络员也无更多专业知识，用一份总结报告作为绩效评价报告。今后要由财政等各业务局牵头，开展更多的培训，包括网上资料学习、召开专门培训班等等，打好绩效评价工作的基础，也能使这项工作开展得更为扎实。
　　2、理顺工作职责，使绩效评价和日常工作相结合。根据财政部绩效预算推行的进程，试着逐步建立项目预期绩效目标申报制度。在布置年度部门预算时，可以试点几个单位，明确项目预期绩效目标的具体申报要求，如对专项安排在1000万元以上的项目要求设置预期绩效目标，不设预期绩效目标的不予立项，不安排预算资金。渗透于部门预算开始的绩效管理，使得日常工作自觉与绩效考核结合起来。
　　3、加强绩效管理，借助专业的第三方力量。如果政府绩效评估缺乏社会公众的参与，评估以内部力量为主，多是领导家长式的上级行政机关对下级的评估。这种自上而下的评估在实践过程中存在一些弊端，容易导致评估流于形式，而且各个单位的专业力量不足，评估结果难以达到评估的预期目的。因此，要想政府绩效评估的结果更专业、真实、可靠，借鉴此次三年民生提升行动绩效评价经验，建议今后积极引入第三方参与评估的平台，实现评估主体的多元化，并逐步建立多重评估体制，更好地开展绩效评价管理工作。
　　4、强化绩效结果运用，调动各方参与积极性。绩效评价报告作为一份领导参考资料。建议强化评价结果在部门预算安排执行中的应用。分别对评价结果优秀并绩效突出的、评价结果良好和合格的、评价结果为不合格的，在安排该部门项目资金时作从快从宽或从严从紧考虑，并加强项目前期论证和综合分析。对于一些空有政策、可行性不高的项目，有选择的取消，使民生工程真正惠及百姓。通过实行差别化绩效评价考核，强化考核结果运用，有效引导各单位做出实绩。
　　5、建立评价结果反馈落实机制。评价工作结束后应及时将评价项目绩效情况、存在的问题及相关建议发送给被评价单位，并督促其落实整改。在评价中发现项目单位有虚报项目、工作量等手段骗取财政资金，或截留、挪用财政资金，或由于管理不善、决策失误造成财政资金严重浪费的行为，要及时上报相关部门，根据有关法律法规的规定予以处理，并在一定范围内予以公开，扩大绩效评价的影响。
　　XX区三年民生提升行动绩效评价的开展，使得一系列有关民生项目财政支出的阳光答案积极呈现。显然，这“盘帐先锋”工作，不仅对提高政府工作效率、效益和透明度产生深远影响，更在于把知情权、监督权交给了公众，为人民群众当家做主提供了更为方便、有效的科学依据。从一定意义上讲，该区的三年民生提升行动绩效评价，不仅遏制了“要钱大张口，花钱大撒手”的个别政府职能部门思维定势，更是对建设责任政府、廉洁政府、法制政府的方向的一个优化实践。