按照省委党校教学计划安排，2011年第二期领导干部进修一班（A）班四组，围绕什么是新型城市化、浙江特色的新型城市化道路具体表现在哪些方面这一个主题，于5月31日—6月3日赴丽水云和、温州和台州温岭等地，考察学习各地推进新型城市化发展的经验和做法，并就有关问题与当地政府及其部门领导进行座谈交流，探讨加快浙江特色新型城市化发展的思路和对策。
一、各地推进新型城市化发展的实践探索
新型城市化是对传统城市化的扬弃。党的十七大报告指出：“走中国特色的城镇化道路，按照城乡统筹、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托、形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”这实际上隐含着对新型城市化发展的基本要求。新型城市化在立足点上更加注重以人为本、和谐发展，更加注重解决“三农”问题，更加强调集聚集约发展，更加致力于形成城乡经济社会一体化发展新格局。从这个视角揭示新型城市化的内涵，新型城市化就是以城市群为主体形态带动大中小城市和小城镇多元发展，通过建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡经济社会一体化发展的城市化道路。其核心是以科学发展观为统领，切实转变经济发展方式，实现城乡和谐发展、可持续发展。
我省是全国最早提出并实践新型城市化发展道路的省份。早在1998年，我省在全国率先提出实施城市化发展战略。党的十六大以来，我省深入贯彻落实科学发展观，不断探索实践具有浙江特色的新型城市化发展道路。2004年，率先制定出台《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》；2006年，率先提出走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路；率先在全省范围内开展县市域总体规划编制；2008年，在嘉兴、义乌部署开展城乡综合配套改革，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中，要求长三角地区要走新型城市化道路；2010年，出台关于进一步加快中心镇发展改革的若干意见，开展小城市培育试点。经过多年的实践探索，我省各地围绕推进新型城市化发展，加大工作力度，研究采取了一系列政策措施，取得了明显成效，初步走出了一条顺应时代发展趋势、符合浙江实际的新型城市化道路，极大地促进了经济社会发展。
（一）强化规划引领。高起点的规划引领是世界城市化发展的基本经验。我省把科学规划作为新型城市化的龙头来抓，按照统筹城乡、规划先行的思路，加快推进全省规划体制改革。省、市、县都建立了规划综合协调机构，建立了省级规划协调制度，加强城乡规划的统一管理和协调，充分发挥规划对城市化的引导作用，促进了公共资源在城乡发展中的优化配置。2011年率先发布《浙江省城镇体系规划（2011—2020）》，这是全国第一个经国务院批准实施的新一轮省域城镇体系规划，将对我省深入实施新型城市化战略，加快形成大中小城市和小城镇协调发展、城乡经济社会一体化发展新格局有着十分重要的意义。温岭市坚持规划优先，编制实施了全国第一个县市域总体规划，以此为基础，完成编制片区城乡协调规划、中心城区和城镇控制性详细规划、风景名胜区规划以及教育、卫生、住房保障、防灾减灾等专项规划。云和县注重规划体系建设，近年来相继完成《云和县域城镇体系规划》、《云和县城乡一体化规划》等一系列控制性和修建性规划编制，控制性规划覆盖率已达100%。该县“十五”规划就提出来“小县大城”的发展战略，并及时完成城市总体规划及城市形象设计；以规划引领统筹发展，编制了土地利用总体规划和城乡一体化规划；依托规划引导城市可持续发展，编制了生态县建设规划、水资源保护规划、循环经济发展规划、旅游发展规划，打破行政区域界限，提高资源利用效率和设施共享程度。
（二）强化产业支撑。各地以构建新型城市化的现代产业支撑体系为导向，通过改造提升传统工业，大力发展高新技术产业和生产性服务业等新兴产业，引导产业集聚集约发展，推动产业结构调整和城市经济加快发展。温州鹿城区近年来深入实施“强三优二”战略，坚持以打造现代服务业集聚区为目标，把服务经济培育成为“首位经济”，城市新型经济不断涌现，建立全市首个总部经济园，率先创成全省首批旅游经济强区，服务业的集聚辐射效应明显增强，2010年服务业增加值占GDP的比重超过70%。云和县积极实施“小县大城”战略，加快产业集聚步伐，全县近90%的企业集聚在县城发展，木制玩具产业初步形成区域特色鲜明的“集群优势”，产品畅销世界40多个国家和地区，占全国同类产品的近50%、浙江省的70%。
（三）强化人口集聚。农村人口向城市集聚是新型城市化的重要内涵之一。各地从实际出发，着力构建产业发展平台，以产业集聚带动人口集聚，加快城市化发展。云和县通过实施“小县大城”发展战略，引导产业、人口、要素等向县城集聚，木制玩具产业为进城农民提供了3万多个就业岗位，城市化水平呈“超前”之势，城市化率达到63%，在县城就读的中小学生占全县学生总数的88%，在城区入园的幼儿占全县入园幼儿总数的89%。温岭市积极打造东部产业集聚区，集聚区的规划布局和建设方向，都被赋予“临港新城”的使命，以弥补温岭作为中等城市缺少深水港口、大型临港型产业基地以及具有海洋特色的旅游休闲基地等缺陷。温岭东部产业集聚区形成后，人口将达到30万，工业产值有望达到1000亿元，在经济总量上等于再造一个新温岭。
（四）强化空间布局。优化城市空间布局是提升城市综合效益、集聚优质要素的关键。温州市以打造生产、生活、生态“三生融合”的现代化国际大都市为目标，根据自然地理条件和城镇发展趋势，把沿海沿江地区建设成为大都市的建成区，西部山区建设成为大都市的生态功能区，以交通、能源和信息网为纽带，形成1个主中心、6个副中心、50个左右区域性中心镇的“1650”网络型组团式大都市区发展新格局。温岭市坚持把大城市作为发展方向，深入推进“一城四区五中心（镇）”建设，大力推进“金十字”城市框架建设，推动城市组团发展，拓展城市向东向北延伸，加快新型城市化步伐。云和县近年来不断优化城市空间布局，城市规模不断扩大，建成区面积从实施“小县大城”发展战略前的3.4平方公里拓展到目前的6.2平方公里，扩大了82.4%，实现了60%以上的人口集中在县城居住、90%的企业集聚在县城发展，城市品位明显提升，“山水家园、童话世界”的城市形象进一步彰显。
（五）强化功能提升。新型城市化不仅表现为城市规模的扩大和城市数量的增加，更为重要的是城市质量的提升和城市功能的完善。近年来，我省各地以完善城市功能、提升城市品位、增强城市辐射和服务能力为重点，创新工作举措，不断提升城市化的质量。温州市为加快提升城市品位，今年在市区开展城市转型发展破难攻坚大行动，集中开展工程建设“拔钉清障”专项行动、城市建设违章“六必拆”专项行动、美化环境“拆围去丑”专项行动、转而未供土地清理专项行动、历年遗留项目限期建设专项行动、村庄改造和农村集聚改造“村房两改”专项行动和“四小车”综合整治专项行动。鹿城区从自身功能定位出发，全力打造“宜居宜商、活力时尚”城市。温岭市着力在城市规划创特色上做文章，以阳光文化、（山）石文化、（海）水文化、历史文化和城市色彩来诠释城市特色，提升城市品位。
（六）强化城乡统筹。新型城市化是以城乡协调发展为目标，以体制和政策的城乡统筹为基础，把“三农”发展与城市发展结合起来，充分发挥城市对农村的带动作用，走城乡互动、城乡交融、城乡一体的城市化道路。温州市把实行“三分三改”（政经分开、资地分开、户产分开和股改、地改、户改）作为统筹城乡综合改革的核心，出台了“1+
二、各地推进新型城市化面临的瓶颈制约
虽然我省在推进新型城市化发展方面取得了明显成就，但还存在不少矛盾和问题，面临许多瓶颈制约。
（一）产业结构瓶颈。从发达国家的城市经济来看，以先进制造业为基础、服务经济为主体的新型产业体系是现代城市的产业支撑。而我省各地的产业结构与现代城市经济的要求差距不小。2010年全省服务业增加值占GDP比重为43.1%，与2002年相比仅提高2.8个百分点，比全国平均水平高0.1个百分点。目前我省人均GDP水平已经超过了7000美元，而服务业比重仍低于2000年世界平均水平23.9个百分点，低于中等收入国家10.7个百分点，甚至还低于低收入国家4.1个百分点，不仅与同一收入水平国家相差甚远，也与全球产业结构越来越呈现出的服务经济特征不相吻合。总体而言，我省仍以劳动密集型产业和低附加值产品为主，劳动生产率偏低。2009年全省非农产业全员劳动生产率为74393元/人，明显低于广东的91249元/人和江苏的88466元/人。这种产业和产品结构严重制约了城市综合竞争能力的提高，在当前资金、土地、劳动力、原材料等成本全面上升，人民币汇率持续升值的背景下显得尤为突出。因此，加快产业结构优化升级、构建现代产业体系，已成为推进新型城市化重要而紧迫的任务之一。
（二）要素集聚瓶颈。城市化的过程，是农民向市民转化的过程，是产业、资本、人才等要素资源集聚和提升的过程。各地在城市发展过程中普遍存在着要素集聚瓶颈：一是人才集聚难。由于产业集聚度低，产业层次不高，加上公共设施建设滞后，城市服务能力不足，导致目前流入城市的大多是低素质、低技能的外来务工人员，高层次人才缺乏。二是资金集聚难。由于投融资渠道不畅，加上体制、政策等因素，我省丰富的民间资本难以真正转化为产业资本和城市建设资金。三是土地要素保障难。从各地情况看，既有土地资源匮乏，城镇发展空间不足的问题；也存在集约利用水平不高，部分土地闲置和浪费现象；同时，不少地方对城市地下空间的开发利用严重不足。
（三）城市功能瓶颈。由于发展理念的偏差，各地普遍存在着注重城市规模扩张，忽视城市内涵提升和功能完善的问题，城市综合承载能力和对农村的带动能力不强。2000—2010年，全省城镇建成区面积从964平方公里增加到2645平方公里，增长174.4%，同期城镇人口增长仅增长47.3%；城市化率提高了12.9个百分点，而服务业比重仅提高了6.7个百分点。一些城市基本上绵延村镇带，建设档次不高、布局不合理，公共服务能力不足，各类功能不完善，与经济社会发展要求存在较大差距。尤其是对城市发展具有长远和重大作用的基础设施建设依旧滞后，最突出的是城市轨道交通建设滞后，已经成为城市发展特别是城市交通的主要瓶颈。由于城市轨道建设滞后，造成城市圈难以成型，城市区块功能难以分割，城市中心地区土地价格和住宅价格不断攀升。
（四）体制机制瓶颈。主要是城乡二元结构的体制机制仍未破除，特别是农村产权制度、现代农业发展、农民进城落户、城乡建设、城乡公共服务和社会管理体制不健全，造成了许多难以解决的困难和深层次矛盾，扭曲了城市化进程，导致城乡发展严重失衡。如城乡社会事业发展不平衡，城乡义务教育差距较大，欠发达地区师资质量、办学条件差距更为明显；农村公共卫生服务比较薄弱，农民“看不起病”和“因病返贫”现象依然突出。农村社会保障体系不健全，农村低保每月平均标准为245.2元远低于城镇的376.7元。即使在城市，由于体制等方面原因，很多进城农民难以获得同市民一样的待遇，没有真正融入城市。2010年全省城市化率达61.6 %,而城镇户籍人口比重为30.9%,相差30.7个百分点，相当于1885万人没有真正成为市民。
（五）管理模式瓶颈。各地普遍存在城市管理体制不够完善、城市管理职能设置不够合理等问题，管理能力和模式已经无法适应现代城市发展的趋势，城市管理服务不到位造成“低小散乱”现象严重，制约了城市功能的发挥和城市品位的提升。不少城市已经出现了公共服务供应紧张、交通拥堵、房价高企、污染严重等一系列负面效应和诸多社会问题。一是城市规划跟不上发展的需要。如各地日益严重的交通拥堵凸显了交通道路规划的滞后。城区内教育、医疗、文化等公共资源分布不平衡，其实质是公共服务项目规划的不合理。二是城市尤其是小城市、中心镇的管理权限不足。近年来，中心镇和小城市经济社会快速发展，但小城镇的管理体制、人员编制、机构设置远不适应发展的需要，管理权限尤其是城市管理权限缺乏，权责不一的情况十分严重，“看得见，管不了”的现象仍然不同程度地存在。三是城市管理人才缺乏。随着城市管理领域不断拓展、工作日益增多，人手紧张矛盾进一步凸显。特别是扩权改革后，有些部门下放的管理权限专业性比较强、技术要求高，一些行政处罚权的执行还需要有专业执法资格。而小城镇政府目前的机构设置和人员素质，显然不适应，一些事权难以有效履行。
三、科学推进浙江特色新型城市化的若干建议
“十二五”是浙江全面建成惠及全省人民的小康社会、加快基本实现现代化的关键时期。全省人均GDP从7000美元加快向10000美元跨越，工业化、城市化、市场化、信息化和国际化深入推进，发展方式、城乡结构、社会建设等面临深刻变革，城市化发展面临难得的历史机遇。在新的发展阶段，浙江特色新型城市化必须坚持走科学发展之路，从理念、政策、体制和举措进行全面的改革创新。
