【摘要】传统的食品安全监管模式在农村地区面临着困境，引入公众参与制度是一种有益尝试。通过建立食品安全信息公开制度；激发公众参与热情，提升公众参与能力，拓宽参与渠道；培育食品行业协会，实现参与组织化等方式，可以有效弥补现有监管体制的不足，从而构建新型政府与公众合作监管模式。
【关键词】公众参与 农村 食品安全监管
公众参与农村食品安全监管的理论分析
法律依据和理论基础。我国《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过多种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。公众参与是现代民主的重要形式，已在公共决策领域广泛应用。党的十八大报告中指出，要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。我国《食品安全法》第三条、第八条和第十条中蕴含着公众参与理念，这些均为食品监管领域的公众参与制度构建提供了法律依据。同时，“合作治理模式”又为公众参与农村食品安全监管提供了理论支撑。该理论理论着力寻求克服政府失灵和市场失灵的治理之道。它强调社会力量的重要性，强调政府与社会力量地位的平等，将社会自我管制与政府治理同等看待。①在合作治理体系中，政府的角色得以重新界定，由“划桨者”变为“掌舵者”。政府、公民、社会组织共同参与社会治理。
传统监管模式。作为传统农业大国，农村食品安全监管的意义不言而喻，而当前监管不力的主要原因有：一是农村地区缺少日常性监管机构。限于人力、财力投入，我国食品监督管理机构最低一级设在县市（区），工作重心主要放在城市市场。广大农村市场则存在基层执法队伍不到位的客观现实，常规化、日常化监管力量缺失为假冒伪劣食品的泛滥提供了条件，甚至一度出现问题食品“专供”农村市场的怪现象。此外，监管手段上往往重处罚、惩治，而轻预防。在监管方式上，缺乏长效机制，呈现出运动式执法的特点。监管者的失职和缺位使得农村食品安全无法得到保障。②二是农村地区特殊地理环境客观上增加了监管的难度。农村地区幅员辽阔，食品市场和消费场所以小卖部和小摊贩为主，与城市相对集中的格局相反，呈现出布局分散、聚集程度低的特征，监管难度增大，难免出现监管盲点。三是农村居民食品安全意识较为淡薄。我国长期的城乡二元结构导致农村居民获取食品安全信息途径较为狭窄；其相对较低的经济收入加之消费市场存在的信息不对称导致其在进行食品消费时，往往将价格作为最优先考虑的因素，而往往忽视食品的质量。不法分子正是利用这种消费者心理以价格优势迅速占领了农村市场。
以行政机关为主导的监管模式难以在短期内解决日益严峻农村食品安全问题，而适时引入公众参与机制，具有其合理性和必要性。一是公众尤其是农村消费者作为“利益相关者”介入农村食品安全监管，具有人数众多，成本低而效率高的优势，可汇集群众智慧，实现对农村食品安全的全天候、全方位监管，弥补针对小作坊和摊贩的监管空白，减少监管盲区，形成无缝隙的监管网络。二是可形成开放式的监督网络。公众通过积极举报造假售假，将对食品生产、销售企业和个人产生一定的震慑力，使其有所畏惧而减少违法行为；通过检举、控告等方式实现对于食品执法部门的监督，形成“倒逼”机制，督促其依法行使职权，减少怠于履行职责的不作为和乱作为行为。
解决公众参与农村食品安全监管困境的对策
信息公开是公众参与的重要保障。政府信息公开是实现公民知情权的必然要求，也是公众参与的前提和基础。有学者调查，对食品安全信息披露内容，消费者反映“对政府部门和消费者协会信任度最高”。③信息公开迟缓、零散、内容笼统都将伤害公众的参与热情，影响公众的参与效果。唯有知悉客观、准确的信息，公众才能有的放矢地开展参与活动。基于信息的实效性，公开的时间节点尤为重要，“迟来的正义为非正义”，若贻误了最佳公布时机，有可能造成不必要的恐慌和社会不稳定。此外，应避免公开流于形式，公开信息应当全面，诸如食品安全日常监管信息、食品生产的供应链信息、食品安全风险评估和风险警示信息、食品安全标准以及食品安全事故信息都应包含在公开的范围之内。④
完善激励机制。传统的管理模式采取命令、强制等手段，相对人易产生对抗情绪。而现代治理则强调行政奖励等相对人容易接受和合作的柔性行政。我国《食品安全法》第十条规定，任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。2011年国务院食品安全委员会下发指导意见：“地方政府要设立食品安全举报奖励专项资金”。针对农村居民参与意识较为淡薄的现状，运用行政奖励等方式以激发参与热情则显得尤为必要。我国尚未制定《行政奖励法》，各省市可因地制宜地制定有关农村食品安全的奖励制度，设置举报电话、举报中心，开通网络举报平台，公民可通过电话、短信、网络等多种形式进行举报，并获得一定的奖励。当然，行政奖励切忌随意化，亦应遵循正当程序。
提升公众参与能力，拓宽参与渠道。设置多元参与途径。伴随着现代信息技术的发展，农村居民个人电脑拥有量大幅增加，新生代农村居民接受网络信息的能力很强。在传统的“12315”热线，讲座、宣传画等形式外，要充分利用网络，以微博、微信、宣传网站、举报网址等多种形式进行食品安全知识普及，拓宽公众参与渠道。
实现全程参与，参与的广度与深度并重。公众参与监管分为信息公开、公众参与和效果反馈三个阶段。为确保参与实效，防止参与流于形式，应建立有效的反馈机制。在公众与政府相关部门之间搭建顺畅的沟通和反馈平台。政府应采取听证会、论证会、座谈、网上征求意见等方式广泛听取民意，积极引导公众参与。对于公众所提出意见或者问题，政府应采取一定形式予以回应，以保护公众参与热情。⑤
此外，公众参与不局限于监管阶段的参与，亦应贯穿于食品安全标准制定等行政决策过程。公众在安全标准制定等环节的充分参与，既是一次食品安全知识的全面普及过程，同时又可以为监管领域的参与奠定良好的基础。
培育食品行业协会，实现参与组织化。组织化参与为公共参与的发展趋势。食品行业协会以其中立、高效、专业性强等特点成为连接政府和公众的桥梁和纽带，理应在农村食品安全监管的舞台上发挥独特作用。然而在现实运作中，大部分食品行业协会并未将农村食品安全作为其工作重心。因此，强化行业协会的自律，鼓励其将承担更多的农村食品安全监管责任刻不容缓。成熟、完善的行业协会应在农村食品安全监管中承担以下职能：其一，进行农村食品安全监管的调研，将农村食品安全隐患及时反馈给政府，为政府实行有效监管提供最新、最客观的数据和资料；其二，为政府监管提供技术和专业支持。充分发挥其专业性优势，为监管提供有效的智力支撑和技术支持，确保农村食品安全。其三，采取多种措施促进行业自律，向消费者推荐值得信赖的优质产品，同时加大对于劣质产品的曝光力度，将不合格产品的企业列入“黑名单”，并向社会公布，从而对生产厂商产生震慑作用，引导农村消费者改变消费习惯，实现农村食品安全。政府应当积极引导、鼓励行业协会的发展，为其发展创造条件。同时，要把握好行业协会参与的程度。行业协会既不能过多的依附于政府，失去独立性和中立性，在该挺身而出时“集体失语”，又不能代替政府部门进行监管。政府与行业协会的最佳模式应为合作关系。
除了在各乡镇设立食品安全监督站外，可以考虑设立农村食品安全监督员。全国许多地区已开始进行有益探索，如某县每个行政村选聘1名农村餐饮食品安全社会监督员。农村食品安全监督员大有作为空间，可以通过调查发现线索，将违法行为消灭在萌芽状况。为冲破“熟人社会”的束缚，在监督员选任上，不宜仅有本村村民担任，应当由具有责任心、不同知识教育背景、不同利益群体的人共同组成。笔者设想具体人员构成如下：本村村民、外村村民、大学生村官、专业技术人员。监督员分为公开和秘密两种，公开监督员可以作为农村居民的利益代言人，协助其进行维权活动；秘密监督员则不公开身份，这样就可以避免因公开身份而担心打击报复、或碍于情面而不愿履行职责。
结语
政府在农村食品安全监管中不能唱“独角戏”，应发挥其主导作用，积极引导公众参与，形成政府、社会组织、公众相互配合、共同合作的无缝隙监管网络。唯有建立有序、有效的公众参与机制方可实现农村食品安全监管的目标。
（作者分别为河北大学政法学院副教授，河北大学政法学院讲师；本文系国家社科基金重大项目“进一步建设法治政府目标与任务研究”与教育部人文社会科学规划基金项目的阶段性成果，项目编号分别为：10zd&042，13YJA820037）
【注释】
①齐萌：“从威权管制到合作治理：我国食品安全监管模式之转型”，《河北法学》，2012年第3期。
②杨小军：“‘美素丽儿’再现食品安全监管老毛病”，《检察日报》，2013年4月3日。
③万珍应：“消费者对食品安全信息披露反应行为的调查分析”，《新西部》，2008年第4期。
④潘丽霞，徐信贵：“论食品安全监管中的政府信息公开”，《中国行政管理》，2013年第4期。
⑤徐丹：“食品安全监管中的公众参与：困境与选择”，《四川行政学院学报》，2012年第3期。
责编/丰家卫（实习）
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