摘要食品安全关系到广大人民群众的生命健康以及整个社会的稳定。《中华人民共和国食品安全法》实施以来，我国的食品安全状况并未得到根本改善。本文通过对目前我国食品安全监管制度的分析，借鉴国外先进经验，提出完善我国食品安全监管工作的建议。
关键词食品安全 监管制度 缺陷 完善
作者简介：杨银柱，安徽省寿县工商行政管理局。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-215-02
“民以食为天，食以安为先”，食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件，食品安全关系到我国13亿人口的生命健康和社会稳定。近年来，我国的食品安全事件频频见诸报端，从阜阳劣质奶粉事件、苏丹红一号、三聚氰胺奶粉、地沟油、化学火锅到最近的“双汇”瘦肉精事件、染色馒头、药水豆芽、牛肉膏等等，各种食品安全事件层出不穷，消费者对食品安全的信心不断受到打击，社会各界不仅发出了“今天我们还能吃什么”的无奈感慨。究其原因，主要在于我国当前的食品安全监管制度存在着缺陷和不足。
一、我国食品安全监管的现状
所谓食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，食品从农产品种养殖、食品生产加工、食品运输流通的任何一个环节都可以直接进入消费领域或通过餐饮服务实现消费，而且各环节之间也可以直接产生作用和联系。所以食品的供应链是非常复杂的，对食品安全监管的任务也非常艰巨。正因如此，2009年6月1日起正式实施的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）确立了“分段监管为主，品种监管为辅”的我国食品安全多部门联合监管的“多龙治水”模式。具体表现为：从纵向角度来看，在中央层面，国务院设立食品安全委员会，作为全国食品安全监管议事协调机构，在地方层面，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作；从横向角度来看，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国家质量技术监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依照《食品安全法》和国务院的规定，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。与原有监管模式相比，《食品安全法》确立的监管制度不乏亮点。主要有：第一，设立了食品安全委员会，强调各级人民政府的组织协调职能，使我国的食品安全监管向“整合型”的综合协调监管模式方向发展。第二，确立了食品安全标准的统一性。《食品安全法》第19条明确规定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。这在很大程度上规范了我国现行食品安全标准的“散、乱、差”现状。第三，建立了食品召回制度，废除了食品免检制度。《食品安全法》第53条要求食品生产者发现其生产的食品不符合安全标准时应该及时召回，第60条要求食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。以上两条规定从“事前”和“事后”两个方面保障了流向市场的食品安全。
二、我国食品安全监管制度存在的问题
食品安全涉及多部门、多层次、多环节，是一项复杂的系统工程，而一个健全、高效、统一的监管体制是保证食品安全的基础。《食品安全法》虽然对我国的食品安全监管进行了若干制度创新，但“我国特有复杂的市场环境使食品安全监管工作仍将面临体制上和技术上的多重困境”。面对复杂多变的食品安全现状，我国现行的食品安全监管制度仍然存在着不少问题。第一，“分段监管”模式并不是每段由一个部门负责，而是多部门的重叠监管，相关监管部门之间存在职能交叉，受部门利益的驱使，极易出现“有利抢着管，无利让着管”的现象。另外，人为地将整个食物链划分为几个监管环节，可能会出现链接部分的交叉和空白，产生监管盲区。并且由于各环节的监管部门之间缺乏信息互通，导致监管效力低下，应对突发事件反应迟缓。第二，《食品安全法》规定，由县级以上地方政府统一负责，领导，组织，协调本行政区域的食品安全监督管理工作，而承担食品安全监管职责的质监、工商、药监等部门则是实行垂直管理，地方政府与垂直管理部门之间如何沟通协调配合成为一个问题。第三，我国现行食品安全监管体制是以行政权力作为主体，起实质保障作用的，主要是行政处罚和行政强制措施，监管的社会化参与支持和监督体系不健全。“这极易出现权力的扭曲和异化，表现为权力过度介入市场甚至直接参与市场竞争，同时，对于应当承担的维护和建立良好食品市场秩序的职责却监管缺位，出现大量的政府不作为现象。”
三、对我国食品安全监管制度的完善
针对我国食品安全监管体制的缺陷以及现行食品安全的严峻形势，笔者认为应该从以下几个方面加强对我国食品安全监管体制的创新。
1．构建以品种监管为主的分工监管新模式。鉴于我国当前多部门分段联合监管的“多龙治水”模式存在的巨大缺陷，我们可以借鉴美国的经验，根据权责统一，职能整合的原则对现有监管体制进行重建，将食品安全的监管职能按类别集中到一个或几个部门，由其统一监管从“农田”到“餐桌”全过程的食品安全，这样既解决了部门之间的权责不清、推诿扯皮、协调困难又极大地提高了食品安全监管效率。
2．引入独立的第三部门力量和社会公众协助监管。经济学理论根据产品质量信息获取的难易程度，将产品特征分为三类：消费者在购买前能够检查和评价的特征，称为“搜寻特征”；消费者在购买前不能准确评价但可以在消费之后凭经验进行评价的特征，称为“经验特征”；消费者即便在消费后也不能检查或评价的特征，称为“信任特征”。大多数食品兼具了这三方面的特征，通常对搜寻特征和经验特征的监督较简单，甚至可以通过市场来自行调节，而对于信任特征如农药残留、添加剂含量等的监督则需要专业的人才和专门的技术设备。有鉴于此，我们可以依据社会契约理论观点，引入独立的第三部门力量参与食品安全监管的技术方面的工作，对食品的“信任特征”进行监督和检查，同时聘请各行业的专家对原料、生产、流通、销售和售后进行全方位指导，并且鼓励消费者自治组织参与管理，这样可以在一定程度上改变我国当前食品安全监管完全依赖行政权力的发挥所带来的弊端，既减少了监管成本又有效防止了腐败，有利于营造一个行政机关主导，第三部门协助，社会公众参与的食品安全监管新格局。
3．建立食品安全信用体系。食品安全事件频频发生，归根到底还是食品生产经营者在利益的驱使下缺失商业信用，政府应在食品行业大力开展道德教育，进行社会舆论引导，以群体的力量指引和迫使食品行业从业人员规范自己的行为，进一步提高食品行业从业人员的道德标准。另外我们可以借鉴发达国家的做法，以食品质量安全的信息追溯制度和不合格食品召回制度为基础建立我国的食品安全信用体系，把对食品行业的道德评判也纳入到食品安全征信范围中。对食品生产经营者进行信用等级分类管理，从高到底划分为不同的信用等级，如发生食品安全事故将降低经营者的信用等级，并及时向社会发布公告，低于一定等级直接取消食品经营资格。
四、建立健全食品安全法律体系
“法律是创造新型社会的工具，食品安全的法律体系的建设是我国保证食品安全，提高生活质量的需要，也是我国在国际贸易中实现我国战略目标的需要。”发达国家大多建立了涵盖几乎所有食品类别和食物链各环节的法律体系，为制定监管政策，检测标准以及质量认证等工作提供了依据。目前我国食品安全法律体系主要以《中华人民共和国食品安全法》为主导，以《中华人民共和国刑法》、《消费者权益保护法》和《中华人民共和国产品质量法》等为补充。此外，国务院制定了《食品安全法实施条例》，国家工商总局制定了《食品流通许可证管理办法》等8项制度。国家质检总局、卫生部、工商总局、食品药品监督管理局等部门正在进行部门规章和规范性文件的清理，废除过时的法规，修订和《中国人民共和国食品安全法》不一致的条款。在最新的刑罚修正案（八）中单独增加了一项食品安全监管渎职犯罪，修改了食品安全犯罪的刑罚条件，强化了刑法对食品安全的保护。虽然国家加大了对食品安全方面的立法进度和处罚强度，但“我国现行的一些法律还没能涵盖从农田到餐桌整个食物链，它不包括种植业和养殖业”，并且与法律相配套的法规不健全、不完善，在现实中很多法律法规实施也不到位。因此，我国应该进一步加强食品安全法律体系建设，以《食品安全法》为核心，形成一个统一的、协调的、不冲突的、相互衔接的、不矛盾的法律、法规、规章、标准的群体体系。同时加大对国外食品安全法律标准的研究，借鉴发达国家经验，建立和发展既和国际接轨，又符合我国国情的食品安全监管法律体系。
参考文献：
[1]王建东，刘萃．《食品安全法》背景下的食品安全监管研究．商品与质量：理论研究．2010（7）．
[2]崔卓兰，宋慧宇．论我国食品安全监管方式的多元化（第17页）．华南师范大学学报：社会科学版．2010（3）．
[3]Nelson．CreditRationinginMarketswithImperfectInformation．AmericanEconomicReview．1981（5）
[4]吴晔，周大智．浅议《食品安全法》的亮点与完善．金卡工程：经济与法．2009（7）．
[5]刘明．我国食品安全监管法律问题探析．法制与经济．2010（16）．
相关热词搜索： 食品安全 创新 监管制度 论我国
