摘要：彭真同志是我国社会主义法制的主要奠基人，他主持宪法修改工作，领导制定了一系列重要法律，促进和保障了社会主义现代化建设，为形成中国特色社会主义法律体系，奠定了坚实的框架基础。他提出加强和改善党对立法的领导、主张立法需要正确政策的指导、立法中新的问题需要探索试验，以及关于制定民法、刑法、经济法的思想观点，产生了积极影响。他关于发挥中央和地方两个积极性、关于赋予地方人大及其常委会立法权的思想观点，对促进地方立法的发展，对形成中国特色社会主义法律体系，对发展中国立法体制，产生了重要影响，值得继承发展和发扬光大。
关键词：彭真；立法；中国特色社会主义法律体系
中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2017）03-0115-07
彭真同志是我国社会主义法制的主要奠基人，党和国家的卓越领导人。彭真长期主持全国人大常委会工作，他主持宪法修改工作、领导制定了一系列重要法律，为建立和完善我国人民代表大会制度、为中国特色社会主义法律体系的形成、为中国立法体制的发展，奠定了框架基础，作出了杰出贡献。2011年3月，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志在十一届全国人大四次会议上宣布中国特色社会主义法律体系如期形成。回眸中国特色社会主义法律体系的形成历程，我们需要追思彭真同志精辟深刻的思想观点，需总结彭真主持全国人大常委会工作期间为中国特色社会主义法律体系形成奠定的框架基础和作出的历史贡献！时至今日，彭真的立法思想和观点，依然闪耀着时代光辉，对我国当前的法治建设，包括我国立法体制和法律体系的完善，具有重要的指导和参考价值。
一、彭真奠定的框架基础与法律体系的形成
在中国共产党的正确领导下，中国特色社会主义法律体系已经形成，它是我国改革开放和社会主义现代化建设的重要成果，是全面落实依法治国基本方略的重要标志。一个国家整个法律体系的形成需要多少年？从时间上看，西方发达国家走过了二三百年的历程。在中国，如果从改革开放开始起算，从彭真在党的十一届三中全会后获得平反复出并主持全国人大常委会工作开始起算，在短短三十多年的时间里，我国的立法走完了国外通常需要几百年才能走完的历程，成功地走出了一条具有中国特色的立法发展之路。回溯中国特色社会主义法律体系形成的历程，大致可以把它分成“奠基”——“初步形成”——“基本形成”——“形成”这样几个阶段。到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是1997年党的十五大提出的新时期立法工作总目标。到达这一目标的进程，可分为三个阶段：即九届全国人大期间，“初步形成中国特色社会主义法律体系”；十届全国人大期间，“基本形成中国特色社会主义法律体系”；十一届全国人大到2010年，“形成中国特色社会主义法律体系”。
彭真主持全国人大常委会工作的期间，是中国特色社会主义法律体系形成的奠基阶段。这一阶段，为此后中国特色社会主义法律体系的发展和最终形成，奠定了坚实的框架基础。从治国方略看，“‘依法治国，建设社会主义法治国家’的正式提出并被载入宪法，不仅是彭真数十年为之奋斗的理想信念的实现，而且其中也包含着彭真长期工作的巨大贡献和思想理论的宝贵结晶。”[1]90
十年文革，立法几无开展。文革动乱结束后的1979年2月，彭真同志担任全国人大常委会刚设立的法制委员会主任。在他的领导下，仅用三个多月的时间，就拟订了七部重要法律草案①，此后提请五届全国人大二次会议审议通过。这七部重要法律的制定和实施，开创了改革开放初期法制建设的新局面，迈出了形成中国特色社会主义法律体系的坚实步伐。1980年，中央决定由彭真主持宪法修改工作。彭真亲自主持逐条研究起草宪法的条文。邓小平同志对修改宪法提出了明确要求，即必须把四项基本原则写进宪法。彭真同志亲自起草了宪法的序言。四项基本原则在序言中用叙述事实的方式加以阐述，充分体现了邓小平的指导思想。彭真亲自主持逐条研究起草的宪法条文，最终提请五届全国人大五次会议审议修改通过。从1979年2月至1988年3月，在彭真同志主持下，不仅制定了1982年宪法，而且制定了刑事、民事、诉讼程序和国家机构等方面的一系列基本法律，以及一批经济的、行政方面的重要法律，初步形成了以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系。我国在政治、经济和社会生活的主要方面，基本上做到了有法可依。彭真主持制定的以上这些重要立法，促进和保障了社会主义现代化建设，为2010年形成中国特色社会主义法律体系，奠定了一个坚实的框架基础。
二、党的领导与法律体系的形成和发展
2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话指出：“历史还告诉我们，历史和人民选择中国共产党领导中华民族伟大复兴的事业是正确的，必须长期坚持、永不动摇”。[2]具体对中国特色社会主义法律体系来说，正是在中国共产党的正确领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，最终得以形成的。没有党的正確领导，该法律体系不可能如期形成。正如彭真曾经强调的：“在我们这个国家，要把事情办好，没有党的领导不行。这是历史证明了的。宪法写了四项基本原则，其中一条就是坚持党的领导。”[3]327党对中国特色社会主义法律体系建设的领导，是历史的选择，也是人民的选择。对此，彭真曾深刻指出，“社会主义的物质文明建设，社会主义的精神文明建设，社会主义的民主、法制建设，要搞好，都离不开中国共产党的领导。这是历史证明了的。”[4]
在新的历史条件下，中国特色社会主义法律体系和中国立法体制的发展和完善，需要继续坚持党的领导，这是时代发展的需求，也是继承和发扬彭真关于党的领导思想观点的时代体现。正如彭真指出的，“党的领导与依法办事是一致的。强调发展社会主义、健全社会主义法制，还要不要党的领导？要加强党的领导，改善党的领导。”[5]425因此，在完善中国特色社会主义法律体系的进程中，必须坚持党的领导；同时，要研究如何改善党的领导，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式”[6]，在中国特色社会主义法律体系的完善进程中，需要将彭真关于改善党的领导的思想观点与时俱进地发扬光大。其中，深入研究和正确处理党的领导与发挥人民代表大会作用的关系问题，又是个关键问题。作为国家权力机关的人大及其常委会接受党的领导，重大事项报请同级党委决定，这是做好立法工作、完善法律體系的根本的政治保证。为此，十八届四中全会明确：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”[7]9这也是对彭真强调的坚持党的领导思想观点的继承和发扬。
一方面，要坚持和加强党对人民代表大会的领导；另一方面，还要改善党对人民代表大会的领导。党的领导主要是政治、思想、组织的领导。从具体走向看，党的十八届四中全会已明确提出：“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序”。[7]34在中国特色社会主义法律体系形成后，改善党的领导，还要求党通过人民代表大会制度实现依法执政，推进中国特色社会主义法律体系不断完善、发展中国的立法体制。这样做，有助于将党的政治先进性、价值代表性与人民代表大会制度的人民当家作主、民主合理性、程序代表性有机结合起来，保证党执政形式的合法性，从而推进中国立法体制的发展以及中国特色社会主义法律体系的完善。
从党和人大及其常委会的关系看，“各级党委应当支持各级人大、人大常委会依法履行权力职能，而不是干预或代替它们履行职能。各级人大及其常委会依照宪法和法律行使职能，这本身就体现了党的领导，因为宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。”[8]因此，在建设法治中国的时代背景下，加强和改善党的领导，要求党通过人民代表大会制度实现依法执政、推进中国特色社会主义法律体系不断完善。这一方式，也是对彭真提出的健全社会主义法制要坚持党的领导、加强党的领导、改善党的领导等系列思想观点的时代继承和发扬光大！
三、政策指导、立法探索与法律体系的形成和发展
我们党历来重视制定和执行政策。党在领导人民进行革命、建设和改革的历史进程中，经常会遇到一些无法可依的情况。在这种情况下，党的政策就在各个历史时期发挥了目标导向和方向指引的作用。“我们从党的十一届三中全会开始的现代化建设和改革开放，是在几乎没有任何法制的基础上进行的。”[1]156因此，在改革开放之初，党对法制建设的领导，首先是靠制定正确的政策，即通过制定符合现代化建设和改革开放需要、正确反映社会生产力发展要求、正确反映广大人民群众意愿和需求的政策，来领导法制建设。正如毛泽东指出的：“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。”[9]一方面，立法要以党的政策为基础。另一方面，这不等于说党的所有政策都要在立法上得到反映。那些需要在立法上体现的，应该是比较成熟的有法律化必要的重要政策。新中国成立后，“彭真同志一再对我们说，立法要贯彻党的路线和方针政策，法就是实践证明正确的党的方针政策的具体化、法律化。”[10]从改革开放以来我国法律体系建设的实践探索看，党的政策特别是中共中央制定的重大政策，是制定我国宪法和法律的依据。党的政策在法律体系形成的过程中，起到了方向引领和目标指引作用。正如彭真在总结我国立法经验时指出的，“长期经验证明，对于新的重大问题、重要改革，有个从政策指导到制定法律的过渡……目前这个阶段，许多新的问题需要探索、试验。实践证明可以定下来的，才可以立法。”[5]375-376以下结合彭真关于民法、刑法、经济法的立法思想观点作一分述。
（一）彭真关于制定民法的思想观点及影响
民法是我国的基本法。彭真同志曾提出，由于民事立法问题本身的复杂性，加上体制正在改革，立法存在实际困难；因此，民法和单行法可以同时进行立法探索。毕竟，“单行法比较容易搞些，比较灵活，错了也比较好改。民法就要比較慎重，制定不久就得改，那就不大好。先搞单行法，成熟了，再吸收到民法中来。”[5]267此后我国的民事立法实践探索，就是贯彻遵循了彭真的以上指导思想，并在民事立法活动中取得了积极成果。例如，从改革开放初期制定的民法通则，到后来的合同法、物权法，到近年来制定的侵权责任法，民事立法逐渐完备。具体来说，民事单行立法的探索一直在开展，于是就有了1999年的合同法、2007年的物权法、2009年的侵权责任法，这就相当于把民法典中的一编先拿出来单独立法。这些阶段性民事立法成果，为推进民法典的制定，打下了坚实基础。经过多年努力，2017年3月，《中华人民共和国民法总则（草案）》正式提请第十二届全国人民代表大会第五次会议审议。
彭真还就民事立法中的风俗习惯作了分析，他认为：很多民事社会关系，如继承、分家等，都要注意群众的风俗习惯，这些风俗习惯实际上也是民法的一部分。他总结指出：“研究问题、立法，不能割断历史。我国历史上不是没有民法，风俗习惯中也有很多实际是民法，即习惯法。民法一方面要以现实的经济关系为基础；另一方面法律本身又有自己的发展历史和体系。”[5]266彭真提出的在民事立法中注意风俗习惯和习惯法的思想观点，也为以后的民事立法实践所贯彻落实。例如，《中华人民共和国物权法》第八十五条规定：“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”
（二）彭真关于制定刑法的思想观点及影响
刑法是国家的基本法律。刑法草案在文化大革命之前已有三十几稿。文革之后，“‘人心思法’，全国人民都迫切要求有健全的法制。”[3]1-2其中，刑法又是依法治国的重要组成部分。彭真在第五届全国人民代表大会第二次会议上作《关于七个法律草案的说明》报告时指出，这次提交的刑法草案“是以第三十三稿为基础，根据十几年来的经验和新的情况、新的问题，由法制委员会会同各有关部门共同做了补充和修改。”[3]2彭真对刑法草案的内容和任务，作了深刻分析。他指出：“在文化大革命中，由于林彪、‘四人帮’大搞刑讯逼供、打砸抢、非法拘禁和诬陷、迫害，造成了大批冤案、假案、错案，后果极为严重。因此，在刑法中规定‘严禁’这些罪行是符合群众愿望的，也是完全必要的。”[3]6彭真的这些思想观点，在刑法草案中得到了贯彻，也在此后的刑法修改中直接间接得到了体现。彭真还对死刑问题作了精辟分析，他指出：“我国现在还不能也不应废除死刑，但应尽量减少使用。”[3]7彭真关于在立法上要保留死刑但应尽量减少使用死刑的观点，不仅在当时对制定刑法起了指导作用，也对此后的死刑立法，产生了积极影响。例如，2011年2月25日，全国人大常委会表决通过刑法修正案（八），取消13个死刑罪名。①可以说，这是对彭真死刑立法思想的繼承和发扬。减少死刑，符合中国经济社会发展的实际情况，但目前完全废除死刑还不现实。因此，当前还不能废除死刑。近些年对于死刑立法的改进举措，实际上也是对彭真关于死刑立法观的继承和发扬光大。
（三）彭真关于制定经济法的思想观点及影响
党的十一届三中全会实现了党和国家工作重心的转移，彭真就此提出，社会主义法制建设要以经济建设为中心，为经济建设服务。他在获得平反重新工作后不久，就提出：“随着经济建设的发展，我们还要经过系统的调查研究，陆续制定各种经济法和其他法律，使社会主义法制逐步完备起来。”[5]170此后，彭真在全国经济法制工作经验交流会上指出，“形势要求我们抓紧经济立法。党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点已经转移到社会主义现代化建设上来了。这种客观形势把经济立法推上了重要议事日程，要求抓紧，搞好。”[5]298
彭真关于制定经济法的思想观点，为此后党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》所肯定和吸收。该决定提出“国家立法机关要加快经济立法”等要求。②这些经济立法有力支持和保障了改革开放的时代进程。可以说，彭真关于抓紧搞好经济立法的思想观点，积极指导和影响着全国人大常委会的立法工作，对巩固和发展经济体制改革的成果，为促进经济的发展，发挥了重要的历史性作用。同时，他主持制定经济法的努力和贡献，也为此后中国特色社会主义法律体系的框架形成，打下了扎实的框架基础。
以点及面，以上彭真关于制定民法、刑法、经济法的思想观点，积极影响了我国改革开放以来的立法实践和推进了法律体系的形成。这也遵循了彭真同志此前总结指出的立法探索和法律体系形成的走向：“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且把实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。”[11]
四、地方立法与法律体系的形成和发展
（一）彭真关于发挥中央和地方两个积极性的思想观点
中国特色社会主义法律体系是由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的。其中，地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。根据1954年宪法的规定，我国的立法权高度集中于全国人大，全国人大常委会、国务院和地方几乎不享有立法权。在1954年宪法实行一段时间后，事实证明：在我国这样一个幅员辽阔、人口众多、各地情况千差万别的大国，只有中央立法一个主体在发挥积极性，而地方没有立法权，不利于地方主动性和积极性的发挥；特别是，在国家法制还很不完备的情况下，没有地方立法，显然不利于国家民主与法制建设的发展。基于以上事实，在第六届全国人大常委会第一次会议上，彭真总结指出：“宪法中有一条原则，就是发挥两个积极性，一个是中央的积极性，一个是在中央统一领导下的地方的积极性……我们的国家这么大，人口这么多，各地社会、经济、政治、文化等发展很不平衡，什么都统到中央，事情不可能办好。”[3]196彭真关于发挥中央和地方两个积极性、关于赋予地方人大及其常委会立法权的思想观点，对促进地方立法的成长和发展，对促进形成中国特色社会主义法律体系，对中国立法体制的发展，都产生了积极的影响。
（二）彭真关于赋予地方人大及其常委会立法权的思想观点
中央立法是适用于全国范围的，它通常需要以经过实践检验证明是成功或可行的经验作为基础，这就在很大程度上需要依赖地方立法的探索和实践。可以说，组成中国特色社会主义法律体系的诸多中央立法，其作用发挥如何，其生命力如何，很大程度上，要通过地方立法的探索和对本地经济社会发展的调整，得到检验和验证。基于对发挥地方积极性和赋予地方人大立法权的深刻认识，彭真强调指出：“我们的国家大，各地政治、经济、文化发展又很不平衡，只靠中央搞个决定、指示或靠国家立法，一刀切，事实证明是不够的。所以，宪法规定省级人大和人大常委会有权制定地方性法规。法律的实施细则，全国性的由国务院制定，地方性的由省级人大和人大常委会制定。”[5]376彭真关于赋予地方人大立法权的主张，在1982年宪法修改时得到了体现。①可以说，我国地方立法体制的发展，与彭真同志的以上思想观点，在走向上是吻合的，是符合时代发展潮流的。
（三）彭真关于赋予地方立法权思想观点的影响和体现
彭真关于发挥中央和地方两个积极性、关于赋予地方人大及其常委会立法权的思想观点，在立法实践中得到了充分体现。例如，1979年的地方组织法、1982宪法以及修改后的地方組织法，赋予了省、较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力。这是我国立法体制的重大改革，也是符合我国国情的改革。可以说，“国家的整个立法权力，由中央和地方多方面的主体行使。这是中国现行立法权限划分体制最深刻的进步或变化。”[12]
就中国现时期的地方立法而言，包括一般地方、民族自治地方和经济特区三种地方立法。这三种地方立法在因地制宜解决各种地方问题，促进地方经济社会发展的进程中，逐渐形成了各具特色的地方性法律体系，适应了我国地方多元化社会关系发展的需要。《立法法》实施以来，地方立法在解决中央立法不能独立解决或暂时不宜由中央立法解决的地方问题的时候，充分发挥了其先行性、创新性作用，体现了地方立法的独到价值，为形成中国特色社会主义法律体系，为我国立法体制的发展进步，作出了不可替代的贡献。可以说，彭真关于发挥地方积极性和赋予地方人大及其常委会立法权的精辟观点，深刻地揭示：赋予地方一定的、充分的立法权，更能适应我国经济社会发展的需要。地方立法作为中国立法体制和中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在法治中国建设的历史进程中，功不可没，发挥了举足轻重的作用。以下以过去五年的若干地方重点立法为例作一分析。
首先，以北京市地方重点立法为例。2013年是北京市第十四届人大及其常委会的届首之年。新一届北京市人大的立法工作如何适应经济社会发展新形势，选好重点立法并有所作为，促进中国特色社会主义法律体系完善，意义重大。①从实践探索看，近些年来，北京市人大常委会把保证国家法律实施、促进首都科学发展、加强城市管理服务、保障公民合法权益和规范约束权力运行等方面的立法作为地方立法的重点。比如，在轉变经济发展方式、推动科学发展方面，北京市制定了中关村国家自主创新示范条例、城乡规划条例、绿化条例、湿地保护条例等地方性法规，成效显见，促进了中国特色社会主义法律体系的丰富和发展。
其次，以上海市地方重点立法为例。近些年，中央明确了上海要加快建设具有全球影响力的科技创新中心。这既是国家战略，也是上海发展的内在需求。为此，国务院印发了《上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》，方案提出了分阶段的改革发展目标②，围绕以上国家战略和国务院的方案，上海市人大将服务科创中心建设作为一项重要任务，并作为近年上海地方立法工作的重中之重，加以推进，完善法律体系。除了服务于建设具有全球影响力的科技创新中心，上海市人大地方立法还围绕改革发展、民生改善、城市管理和社会治理以及民主法治建设四方面重点工作探索立法保障。
复次，以广东省地方重点立法为例。从2013年开始，广东省人大常委会首次在全省范围内开展了为期一个月的立法大调研工作。“从调研的情况来看，当前影响广东省改革发展稳定的突出问题主要集中在信访、农村管理、土地和劳动关系等方面，对预防和化解社会矛盾工作提出了严峻的考验。”[13]这些从实际调研中所得的实际立法需求，为广东省地方立法在选择重点事项并有所为和推进法律体系完善上，提供了重要参考。
除了以上具有代表性的地方立法为中国特色社会主义法律体系的完善所作出的努力和探索，2015年修改后的《立法法》，赋予所有设区的市地方立法权，进一步扩大地方立法的行使主体，这是我国立法体制的重大发展和变化。在2000年实施的《立法法》修改之前，在全国284个设区的市中，有立法权的只有49個。根据我国相关法律的规定：各省、自治区、直辖市、省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大市、经济特区所在地市的人大及其常委会，根据本地的具体情况和实际需要，有权制定地方性法规。也就是说，284个设区的市中的49个较大的市，所拥有的立法权是有法律依据的，而其他的设区市并无地方立法权。在2015年修改《立法法》之后，在立法体制上全面放开了设区市的地方立法权，回应各地改革发展对立法权的需求，赋予所有设区的市地方立法权。具体地说，各“设区的市”可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规、规章。除了赋予设区的市立法权，《立法法》修改还赋予广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市立法权。即在全国人大的修改决定中，对以上四市是“比照适用”设区的市的地方立法权。
时代在发展进步，地方立法也在保障促进经济社会发展中取得了长足的发展。在中国特色社会主义法律体系已经形成的当下，我们重温彭真关于发挥地方积极性和发挥地方立法作用以及其他完善立法工作的深刻思想观点，对于推进我国立法体制不断发展进步、推进中国特色社会主义法律体系不断完善，仍然具有十分重要的现实意义和时代价值，值得继承发展和发扬光大！
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责任编辑：杨 炼
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