为贯彻落实《国务院关于促进奶业持续健康发展的意见》，促进形成布局合理、竞争有序、循环节约的乳制品工业发展新机制，发展具有中国特色的现代乳制品工业，保障国家食物安全，由国家发展和改革委员会会同有关部门、行业协会制定的《乳制品工业产业政策》（以下简称《产业政策》）正式发布了。这是建国以来我国发布的第一部系统的乳制品工业发展政策，将对我国乳制品工业发展具有重大和深远的影响。
一、《产业政策》的主要内容和特点
《产业政策》包括政策目标、行业准入、奶源供应、技术与装备、投资融资、产品结构、质量安全、组织结构、资源节约与环境保护、乳品消费及其它等12个部分，共64条，它既是今后乳制品工业发展的政策导向，也是严格行业准入、规范市场秩序和投资行为的主要依据。主要特点如下：
战略性。《产业政策》紧抓关系乳制品加工业发展的重大战略问题，突出政策目标、产业布局、行业准入、奶源供应、技术和装备、质量安全、组织结构、资源节约和环境保护等内容。
科学性。《产业政策》在编制理念、内容、方法等各个方面始终坚持贯彻和落实科学发展观，突出以人为本、协调发展这一主线。把以人为本的科学发展观作为指导制定产业政策的主线，体现了《产业政策》的科学性。
权威性。《产业政策》由有关部门、协会学会、大专院校、科研院所等国内数十名知名专家学者共同编制，并广泛征求和吸收了有关部门、地方和企业意见，集中了多方面的智慧。
针对性。《产业政策》针对乳制品工业发展的一些重大问题和薄弱环节，提出了相应的、具有可操作性的政策，增强了《产业政策的指导性。
二、需要说明的几个主要问题
（一）关于政策目标
1、发展奶类生产，提高乳制品产量
目前我国人均奶类消费仍存于相对较低的水平，2006年人均奶占有量仅为25公斤，是亚洲平均水平的1/2、世界平均水平的1/4和发达国家的1/12。可见，提高我国人均奶类消费水平仍将是乳制品工业发展的主要目标。《产业政策》第二条提出乳制品加工业发展的产量目标是，到2012年，乳制品产量达到2800万吨，其中干乳制品产量达到350万吨，液体乳产量达到2450万吨；全国人均奶类占有量达到42千克。
2、控制加工规模，有序发展
然而，目前我国现有的1600多家乳制品加工企业，年加工能力已经达到5500万吨以上，大大超过了我国万吨级奶类总产量，企业平均开工率低于60%，个别地区不足40%，加工能力严重过剩。为此，《产业政策》第三条提出，严格控制乳制品加工项目的盲目投资和重复建设，把加工产能控制在合理规模范围之内，使之与奶源供应、市场需求相适应，避免恶性竞争和资源浪费，力争2012年我国乳制品加工能力利用率在75%以上。
（二）关于产业布局
由于各地自然气候、饲草饲料资源、奶牛品种、饲养历史与习惯等的异同，我国奶业基本上可以划分为以下几个区域：东北奶业产区、华北奶业产区、西北奶业产区、南方奶业产区、大城市郊区奶业产区。从加工企业与奶源基地相对应的角度看，我国乳制品加工业布局的总体状况是好的，但也存在不合理方面：一是部分地区加工能力与当地奶类生产量不相匹配；二是一些奶源基础较好的地区和部分新增乳制品加工能力较多的非传统奶牛养殖区，乳制品加工企业比较密集，加工能力远高于原料乳供应能力，造成设备闲置和原料乳市场无序竞争。
乳制品加工企业布局要与奶源基地的布局相衔接，加工规模要与原料乳供应量相匹配，形成乳制品加工业与奶牛饲养业的紧密有机联系；充分发挥奶业传统地区的优势，积极开拓多种奶类资源，扩大规模与优化产品相结合，提高资源利用效率；在靠近奶源基地，以现有较大规模企业为依托，做强做大一批有市场竞争力的乳品加工企业。
根据乳制品工业布局原则，在考虑我国奶业目前发展现状与相关政策的连续性基础上，为充分发挥奶业传统地区的优势，积极开拓多种奶类资源，优化加工企业的布局，达到合理的规模，提高资源利用效率，《产业政策》提出了乳制品工业布局的总体思路，即：调整优化东北、华北、西北重点产区的布局，加快淘汰布局不合理、规模小、技术落后的产能；南方地区根据当地实际条件，逐步扩大乳制品工业规模；大城市郊区奶业要加快乳制品工业的现代化步伐；形成特色鲜明、布局合理、协调发展的乳制品工业新格局。
（三）关于行业准入
国家投资体制改革后，乳制品工业项目投资管理权限下放到地方，普遍采用备案制，这是造成乳制品加工建设项目一哄而上、产能迅速增加、奶源与加工能力不匹配等问题的主要原因之一。为规范项目建设，促进乳制品工业健康发展，需要调整乳制品加工项目的管理方式，把原来的备案制改为核准制。《产业政策》对此进行明确要求，并在经过充分调查与多次论证基础上，从项目建设起始规模、选址和自由奶源基地建设等方面确定行业准入条件。
1、乳制品工业项目的起始规模
在乳业发达国家，企业的规模效益和综合利用效益较高。其中日处理能力在1000吨规模的加工厂比较普遍，而我国日处理能力在100吨以下的装置还很多。结合我国乳制品工业的现状，本着有利于引导产业健康发展的原则，《产业政策》按照产品类别对项目规模进行分别规定。从成本效益分析，乳粉类日处理能力300吨、液体乳日处理能力500吨的规模更有利于节约土地、水电、设备、能源，减少环境污染，提高经济效益。主要基于以下几点原因：
一是建设一个日处理500吨的液体乳加工企业，与建设两个200吨和一个100吨的企业相比较，产能相同，投资减少42%，用地减少50%，排污量减少42%，用工减少52%，水、电、煤的消耗减少约50%左右。
二是乳粉项目日处理原料乳300吨及以上、液体乳项目处理原料乳500吨及以上与一个县的养殖规模和畜群承载能力相匹配，有利于避免奶源的恶性竞争。
三是乳粉项目日处理原料乳300吨及以上、液体乳项目日处理原料乳500吨及以上规模有利于运用国内外最先进的技术装备，有效带动行业技术进步和装备的升级，提高产品质量的保证能力和产品的竞争力。
四是南方乳制品工业区是乳制品消费的主要区域，但奶牛饲养数量少，奶类产量低，企业目前处于发展初级阶段，基础条件薄弱。因此，《政策》第十七条提出，北方、大城市郊区乳制品工业区新建和扩建乳粉项目日处理原料乳能力（两班）须达到300吨及以上；新建液态乳项目日处理原料乳能力（两班）须达到500吨及以上，扩建液态乳项目日处理原料乳能力（两班）须达到300吨及以上；南方乳制品工业区新建液态乳项目日处理原料乳能力（两班）须达到200吨及以上，扩建液态乳项目日处理原料乳能力（两班）须达到100吨及以上。
2、新建乳制品工业项目与其他项目的距离
目前我国奶源大战问题突出，竞争失序，个别企业收奶半径在500公里以上。因此，在规范收奶行为的同时，必须设置合理的收奶半径。国际乳制品加工企业收奶半径一般在150公里内，乳制品加工项目选择间隔在300公里以上。《政策》第十九条规定新建乳制品加工项目须严格执行国家及行业相关标准，并与周围已有乳制品加工企业距离北方地区在100 公里以上，南方地区在60公里以上。
3、乳制品工业项目自有奶源的比例
通过对国内乳制品加工企业的调查，一般情况下，乳制品加工企业应有日处理能力30%的原料乳，才能保证设备正常运转，使运行成本控制在可接受的范围内。因此，《政策》第十八条规定新建乳制品加工项目已有原料乳数量（自建牧场或投资参股小区）不低于加工规模的30%，扩建项目已有原料乳数量（自建牧场或投资参股小区）不低于原有加工能力的75%。
2007年我国累计进口乳清粉16.7万吨，乳粉9.8万吨，相当于原料乳265万吨，绝大部分被某些乳制品企业用于配方粉的生产，对我国奶业造成了一定的冲击。为促进我国奶业的发展，配方粉的生产应以生鲜牛（羊）乳为基础。所以，《政策》第十八条规定液态乳生产企业所用原料乳全部使用奶源基地的生鲜牛（羊）乳，配方粉生产企业所用原料50%以上为奶源基地所生产的生鲜牛（羊）乳。
（四）关于奶源供应
原料乳的质量与安全直接影响到乳制品的质量，原料乳的生产是乳制品安全控制体系中最重要的环节之一。现代乳制品工业已经把原料乳的生产作为第一生产车间，从我国乳制品企业目前的状况和发展趋势看，建设原料乳基地是保证原料供应和产品质量的基础。《政策》第二十六条到第三十条做了详细规定，鼓励乳制品加工企业创建、参股建设规模化奶牛场、奶牛养殖小区。支持奶户联合，发展多种形式的规模化奶牛场和奶牛合作社。到2010年，原料乳产量达到5000万吨；到2012年，原料乳产量达到6000万吨。
（五）关于技术进步
《政策》从提高乳制品工业自主创新水平、开发具有自主知识产权的先进适用技术和装备，加快现有加工能力结构调整步伐、推广乳品加工关键技术、淘汰落后技术工艺等方面，提出了技术进步和装备制造发展的方向和重点。重点研发日处理原料乳500吨以上的大型乳粉生产设备，低温喷雾干燥设备，日处理100吨原料乳的干酪生产设备、膜过滤设备、节约型多效设备、奶油分离设备、灭菌及无菌灌装成套设备，乳清处理设备及榨乳成套设备等。研发原料和成品快速检测、生产过程在线检测和无损伤检测的方法和设备。到2012年榨乳成套设备、牛乳前处理设备自主化率达到85％以上，无菌罐装设备自主化率达到60％以上。
（六）关于组织结构
与发达国家的奶业相比，我国乳制品企业数量多、规模偏小。我国有乳品企业1600多家，日处理能力1000吨以上的企业有14家，500—1000吨有19家，50—300吨有248家，50吨以下的企业有1000多家。日处理能力300吨以上的50家乳品加工企业的加工能力也仅为2500万吨，占到奶类总产量的73%。剩余的1500多家乳品企业规模小，技术水平也比较低，加工能力仅占到奶类总产量的27%。多数小企业存在生产工艺落后、技术装备水平低、产品质量难以保障等诸多弊端。在乳业发达国家，龙头企业的规模效益和综合利用效益较高，日处理能力在1000吨规模的加工厂比较普遍。因此，《政策》提出建立现代企业制度，形成大型企业突出、中小企业比例合理的行业组织结构；通过兼并、联合、重组和扩建等形式，培育一批年销售收入超过20亿元，具有先进水平、跨地区、具有国际竞争力的大型乳制品企业集团；加快整合现有乳制品生产企业，在确保奶源全部消化的基础上关停规模小、技术落后、质量差、资源消耗高的乳制品生产企业，到2010年减少落后产能250万吨，2012年减少600万吨。
（作者系国家发展改革委工业司副司长）
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