摘 要：農村水污染治理是鄱阳湖区生态系统稳定的重要举措。现阶段，随着鄱阳湖区农村水污染的加剧，严重影响了鄱阳湖区饮用水源安全和水体平衡，对工农业生产的危害也日益明显。针对这种情况，研究分析鄱阳湖区农村水污染的主要来源，当前鄱阳湖地区农村水污染治理面临着法律规范及制度“缺位”、扶贫政策与环境保护的失衡及农村水污染治理主体多元化与低效化。因此，要通过完善农村水污染治理相关立法、统一管理机制、平衡环保法规与扶贫政策等方面来推进鄱阳湖区农村水污染治理，推动鄱阳湖区农村水环境的改善与治理水平的提高。
关键词：鄱阳湖区;农村水污染;路径
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-3558（2018）05-0050-07
鄱阳湖区位于江西省北部，是长江中下游五大平原之一，以鄱阳湖水域为中心，湖区分布在11个市（县），人口在660万左右。湖区流域面积超过16万平方公里，占长江流域面积的9%。湖区水生动植物资源丰富，盛产多种主要农产品和淡水产品，是全国重要商品粮生产基地[1]。工业化、城镇化的全面展开，污染源逐渐增多，导致湖区环境质量恶化，在水污染方面，较之2010年，2015年水污染物排放量COD增加93.3%，氨氮含量增加26%，其中以农业面源污染最为严重[2]。这导致经济社会发展对水环境压力十分巨大，严重威胁了水环境和生态安全，严重影响了鄱阳湖区的经济发展与生态安全。
一、鄱阳湖区农村水污染治理的必要性
（一）农村水源地污染日益严重
水是人类生存的基本保障，饮用水安全与人类的健康和生存息息相关。在“十二五”开局之年召开的第七次全国环境保护大会上，李克强总理提出了一个要求：要加强饮用水水源地管理，保证人民喝上干净水、安全水[3]。近年来，随着鄱阳湖地区社会经济的发展，对水量需求的增加，水污染日益加重，对饮用水安全造成极大威胁。
截至目前，鄱阳湖区依法划定县级及以上集中式饮用水水源保护区142个。其中，地级城市34个，县级城市108个。鄱阳湖区农村饮用水存在的主要问题是水量和水质污染严重。一方面，近年来随着社会经济的快速发展，对水资源的需求量大幅度增加，出现地下水严重超采、单井涌水量急剧减少、水源供水保证率降低、生活用水量不足和用水方便程度降低的现象，若干地区出现了水质性缺水。另一方面，鄱阳湖区饮用水水源保护区上游农田化肥、农药使用量大，养殖粪污大量排放，加之大量工业、生活污水亦直接排入水域，水源保护区内水源涵养能力不足。农村水源地受到污染的现象日趋严重，水源水质越来越差，大面积水域受到污染，面源污染较严重，农村饮用水水源安全形势严峻。
（二）鄱阳湖区水质日益恶化
农村水体污染的加剧对鄱阳湖区的水体失衡具有破坏作用，致使鄱阳湖区水质日益恶化，严重破坏了鄱阳湖区生态系统的稳定。
一方面，鄱阳湖区湿地水质持续下降，富营养化加剧。水体富营养化是指水中含有超量的磷酸盐和硝酸盐，当水体出现富营养化时会导致藻类植物迅速增加，从而大量地消耗水中的二氧化碳，影响其他水生植物的生长[4]。由于城镇保护环境的力度加大，许多耗能高、污染严重的企业纷纷转移到农村，如：造纸、纺织、化肥等。这些企业在排放污染物过程中，重金属的比例就很大，大致为铅、汞、铬、钴、镉等金属元素，而这些金属元素在水中就会分解成磷酸盐和硝酸盐，引起水体的富营养化。
另一方面，湿地生物多样性衰退趋势明显。鄱阳湖水质劣于Ⅲ类的水质丰水期占51%以上，枯水期达到了91%以上。鄱阳湖滩涂草洲植被面积逐年缩小，湖底沙化程度加剧，大面积的鱼类索饵场、产卵场、越冬场及洄游通道遭到破坏，一些重要的洄游性鱼类已属罕见，甚至濒临灭绝，江豚等濒危物种受到严重威胁。鄱阳湖区农村水污染与湖区水域是径流相通的，农村水污染严重势必导致湖区大量水生物减少甚至灭绝。
（三）对工农业生产危害日益明显
工农业生产不仅需要有足够的水资源，而且对水质也有着较高的要求。随着鄱阳湖区水污染的进一步加剧，大量的水源水质变差，对当地生产生活带来了很大的不便。一是水源的污染，使得大量污染未经过处理的污水流入地表，尤其农村地区大量使用受到污染的水源进行灌溉或大量使用化肥、农药，长期以往使得土壤的成分发生了改变，土壤肥力进一步下降，从而导致农作物减产甚至绝收，农产品的品质也随之下降。二是由于鄱阳湖地区水网密布，河湖众多，近年来，大量的未达标的污水排入河湖，以及固体垃圾的影响使得鄱阳湖地区大量河湖水质下降，水体的富营养化不断加重，大量鱼类繁殖减少甚至灭绝，给鄱阳湖地区渔业造成了很大的冲击。三是鄱阳湖区有着大量的乡镇企业，工业用水量巨大，但是鄱阳湖区水体的污染，使得这些企业不得不投入更多的费用来对水重新进行加工处理，水质的污染也加大了工业设备的破损率，一定程度上降低了产品质量，尤其对一些食品加工企业，对水的要求更是十分的严格，不得不严格对水的把控与净化，一定程度上提高了生产成本，影响了企业的效益。
二、农村水污染的污染源分析
农村水污染源按照性质来划分，可以分为内生性污染和外生性污染。内生性污染主要指农民在生产和生活过程中产生的水污染。主要包括农业水产养殖种植导致的污染，以及农民生活水污染。外生性污染主要指污染源来自于农村之外的污染，如从城市向农村转移的工业及其废水的污染等，这些都对农村水环境产生了严重的污染，严重威胁了农村农民的饮用水安全。
（一）内生性污染源
由于经济水平低下、配套设施不完备以及长久以来的生活习惯等因素，农村生产生活是造成农村水污染的一个重要因素。江西省主要体现在以下几个方面：农药、化肥不合理使用;畜禽粪便浪费严重;以及农村生活垃圾随意堆放，污水随意排放。
1.农药、化肥的不合理使用
在农业生产上，为促使农作物更好生长，不可避免使用肥料，其中使用最多的肥料是氮肥和磷肥。从上文可知，氮和磷是水体产生富营养化重要因素，这些肥料在使用时除去植物土壤吸收部分，剩余的部分会随着土壤下渗，或者被雨水冲刷到江河，汇入湖泊中则会造成严重水体污染[4]。据统计资料显示，鄱阳湖区各县市农村施用的氮肥以尿素、碳酸氢铵为主，磷肥以过磷酸钙为主，复合肥以磷酸二氢钾为主。鄱阳湖湖区耕地化肥施用量为80.936万t，其中氮肥27.197万t，占33.6%，磷肥20.191万t，占25.0%。农药以有机磷类为主，总农药施用量为10990t。根据已有的研究成果显示，考虑化肥含氮量、含磷量、流失率（根据排污系数取0.3）以及各区县农村进入鄱阳湖水体的比例，计算出化肥施用量进入鄱阳湖水体的TN为1032.9万t/a，TP为10957.71万t/a.（NP指含氮含磷量）[5]。如此大量化肥农药进入水体后，必将会造成水域环境污染，水质出现恶化。
2.畜禽粪便浪费严重
畜禽粪便成为农村污染的来源主要通过以下几种途径：一是畜禽粪便作为肥料施用后，粪便中磷、氮从耕地中淋失;二是由于畜禽生产中不恰当的粪便储存，氮磷养分的渗漏;三是没有进行废水处理，污染物直接排放到农田。由于公共设施的不完善，在农村饲养家禽及牲畜时，禽畜粪便随意堆放，还有农村大部分厕所为旱厕，厕所粪便极易向地下水渗透对水体造成污染。全省大型畜禽养殖场化学需氧量排放量为5.38万吨，总氮排放量为0.57万吨，总磷排放量为830吨，氨氮排放量为0.28万吨[5]。其中大部分养殖为自主养殖，缺乏全面的废弃物处理设备和技术，在这种情况下，废弃物的肆意排放便对水体造成极大污染。
3.农村生活垃圾随意堆放，污水随意排放
生活垃圾和污水排放是造成农村水污染的原因之一，在鄱阳湖区，农村脏、乱、差现象比较突出，生态环境脆弱，农村生活垃圾、生活污水长期以来靠大自然降解，严重影响湖区的自然环境[6]。这些废弃物中，淀粉、蛋白质等有机物以及氮、磷等无机物含量均较多，这也是对地表水和地下水造成严重污染的原因之一。数据显示：鄱阳湖区农业区域年均生活污染物进入水体的TN、TP总量分别为2172.24t、442.57t[2]。鄱阳湖区农村人口居住较为分散，发展相对落后，对于生活污水基本无收集和处理设施，直接排入附近河道或者下渗污染地下水。
（二）外生性污染源
乡镇工业发展对农村污染的“贡献”是农村外生性污染源的重要来源。乡镇企业发展对农村经济有很好的促进作用，但同时也对农村环境有不利影响。这种工业化以牺牲环境为代价的增长模式，生产方式还比较落后、粗放，从而加剧了农村地区的水污染。
城镇工业废水废弃物加速向农村转移。鄱阳湖区地域广阔，城镇产业集中化程度不高，加之污水处理设施不完备，污染物的集中处理和监管措施不完备。在江西省统计年鉴收录的江西省34个工业园区中，位于鄱阳湖生态经济区的达18个，其产值却低于江西省的平均值43.7%，单位产值污水排放也显著高于全省平均水平[7]。以鄱阳县为例，鄱阳有三个工业园，这些企业生产过程中产生的废水稍作处理甚至未经处理直接排向河沟、农田，部分工业企业存在擅自停运污水处理设施，私设暗管和偷排漏污入湖等现象，污水处理设施形同虚设，工业污染源超标排放现象随处可见。另外大量工业固体废物、生活垃圾的无序堆放也对地表水和地下水产生了二次污染，也给农村水环境带来严重污染。
三、农村水污染的原因分析
（一）法律规范及制度“缺位”
立法理念作为法律制度设计和立法活动的灵魂，在很大程度上决定了所立之法是否良善并是否具有执行的正当性。现行立法主要以“城市中心主义”立法理念为基本核心。“‘城市中心主义’是指立法在目标、原则、制度和具体规范的设定上均表现出为城市立法、为工业立法的偏向，在利益保障上人为区分了城市和农村两个不同区域，并通过非均衡的制度安排导致社会资源配置整体上向城市倾斜，致使农民的经济、社会等权利被边缘化”。正是这种理念使得农村水污染治理处于边缘化的地位，没有完善的水污染治理机制，导致农村水污染治理缺乏一定的法律适用性。
在农业生产污染防治中，法律法规体系不够完善。虽然目前已经出台了畜禽养殖污染的部门规章《畜禽养殖污染防治管理办法》，但是对化肥、污水等还没有专门的具体的制度进行规范。并且在此规章中，主要是对规模化养殖场和养殖小区建立标准和规范以及进行规划和引导，对于农村个体养殖并没有进行很好的规范。其次，2013年1月国务院办公厅印发的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》对农药包装废弃物的回收方面进行了规范，提出要“建立农药包装容器等废弃物回收制度”，但是这一制度规定较为简单，并无相应的配套性制度和资金支持，这一制度在实践中应用并不广泛，实用性不强。现行水污染防治法（2018年1月1日起施行）专设“农业和农村水污染防治”一节，规定了农药、化肥施用、畜禽养殖与水产养殖、以及工业废水和城镇污水用于农田灌溉时的水污染防治规定，但是，对农村生活污水和垃圾处理没有要求，对工业废水和城鎮污水用于农田灌溉的规定也不具体。
（二）扶贫政策与环境保护的失衡
环境与贫困发生之间关系的表象隐藏着从理论上认识两者之间关系的必要[8]。贫困地区经济发展与生态环境保护在统一的基础上具有对立性。长期以来，地方经济建设是评价官员政绩的一个不成文的标准，在精准扶贫攻坚的大背景下，政府官员更倾向于精准扶贫与当地经济建设，为了创造更多的就业机会和政府财政收入，对许多乡镇企业放任自流，甚至为存在严重污染的企业开绿灯，严重破坏了鄱阳湖区生态环境，制约了本地区的可持续发展。
由于不同区域自然条件都具有差异性，对脱贫规划项目也要因地制宜，鄱阳湖区地处平原，水网密布，在短期内大部分地区只能在政府的指挥下依旧发展传统的种植业及水产业，这导致在短期内极容易发生环境冲突。如畜禽养殖业是贫困地区迅速脱贫和发展经济的工程之一，但是，随着畜禽数量的增长，却很少有相应的配套措施来防治养殖带来的水污染，从而导致对水体的污染越来越重[9]。
（三）农村水污染治理主体多元化与低效化
鄱阳湖区位于江西省北部，以湖区为中心共有11个县（市），农村水污染治理是一个十分复杂的系统工程，需要各个地区、各个机构的协调与配合，各地区、机构治理机制及政策的是否统一性对于农村水污染治理成效有着至关影响。然而，就目前鄱阳湖区农村水污染的治理情况而言，各地区之间，尤其不同地级市仍然未形成统一的农村水污染治理机制，各机构之间的治理责任依然难以厘清，无法进行高效的协调治理，难以形成合力协同推进鄱阳湖区农村水污染治理。
在鄱阳湖区农村水污染治理中，县（市）地方政府承担的主要责任是从宏观上制定相关政策，做出工作部署与安排，相关部门在其职责范围内履行治理责任，但是在现实中职责交叉仍旧存在，水利、渔政、住建、环保、农业等机构之间存在着较多职责矛盾，由于各个治理机构有特定的执法权限与执法范围，在实际的执法过程中与乡镇政府存在着执法责任矛盾，重复执法比较普遍，从而导致农村水污染治理效率低下，治理效果不明显，“一直在治理，从来未改善”成为鄱阳湖区农村水污染治理的真实写照。乡镇政府是农村水污染治理的基层治理主体，但是在实际中很少有乡镇政府专门设置环保机构开展所辖农村水污染的治理，人员也有限，投入资金少，很难承担水污染治理的重任。农村处于水污染治理的第一线和最前沿，由于农村基础条件的落后与广大农民水污染治理意识的薄弱，没有充分认识到水污染的问题严重性，不能自主地开展水污染防治工作，因此使得鄱阳湖区无法形成上下联动的水污染治理体系。
四、鄱阳湖区农村水污染治理的路径探析
（一）完善农村环境保护的管理立法
完善农村环境保护的管理立法，要明确农村水环境管理内容，修订完善现有的法律法规，明确农村水环境管理或者农村水环境保护内容并具体化，使之具有可操作性;制定专门的农村环境法律法规，如《农村或农业环境保护条例（办法）》《农村环境监测条例》，提升农村农业环境保护的法律地位，使农村农业水环境工作有法可依。在立法理念上要进行转变，从坚持“城市中心主义“到”坚持以城带乡、以镇带村“的理念，将农村环境保护工作纳入城乡协调发展工作中。
对于农村外生性水污染，首先，严格企业准入标准。农村水环境外生性污染主要包括农村工业园区的企业污染和城镇生活污水污染。长期以来，虽然国家已经有相关配套措施对农村外来水污染进行规制，但是，其标准模糊，对于部分农村工业园区的企业无严格审查，导致污染严重的企业驻足于此。因此，严格农村企业的准入标准是缓解农村水污染的方法之一。其次，强化法规的执行。目前对于企业污染的控制，法律法规也进行了相应的规制，但由于执行不够严格，以及环境保护部门自身弱势导致直接影响了农村水污染的治理效果，因此，必须要加强监管，强化水污染治理的执行度，形成一个良好的上下联动执行体系。
针对农村内生性水污染，从为数不多的、专门性涉及农村水环境防治的政策来看，命令控制型环境政策仍然占据主导地位[10]。但是面对淳朴的农民劳动者，我们应该以激励性政策为主。首先要重视村规民约的制定，如制定《村民自治法》等法律，增加关于确立乡镇级政府、村委会农村环境管理机构的法律地位的规定，授予它管理其所属辖区内环保事务的权利。比如农村环境管理规章制定权、环境批评教育权、接受监督权等加强村民的自我约束能力，形成主动环保意识。完善社会参与机制，将农村人民群众自己作为监督的主体，鼓励村民参与监督村庄周边的企业，从而对污染企业进行制衡。
（二）构建统一的管理体制
目前鄱阳湖区乃至全国的农村水环境管理体制面临的问题大致可以分为两方面：一是组织机构尚不健全;二是权责职能存在交叉。为更好地对农村水环境进行管理，必须要构建一个统一的管理体制。
首先，强化统一监管机构的权威。我国现行的管理体制是由环保部门统一监督管理与其他部门监督管理相结合的管理体制。但在现实工作中，环保部门的职能被肢解、弱化，环保部门无法发挥统一监管的职能。因此，必须要强化环保部门的职能，充分发挥其行政职能，形成以环保部门为核心的农村水污染治理机制。
其次，完善县级行政管理部门。一是要健全县级环保机构、配备专业人员和仪器设备，保障工作经费，使其拥有基本的监管能力。二要对已有的县级环保机构和农业机构，进行人员培训，提升监管能力。三要理顺各相关行政管理部门职责，完善权责配置。
再次，建立乡镇一级的法定环境管理机构。目前在我国现行的环境管理机构中，环境保护相关法律只规定了中央、省、市、县四级环境管理部门，对于乡镇机构的设置与管理机构没有进行明确。因此在乡镇级管理层面，建立环境专职、兼职管理机构或通过设立县级派出机构，配备专职人员与设施，赋予或培育管理职能。
最后，设立村落环保小组。通过指派村委会成员或设置村落小组，小分队或者聘请设置村落保洁员，培育村委会或者社区組织环境保护功能，依法在上级主管部门监督下开展相关工作。
（三）平衡环保法规和扶贫政策的关系
现阶段，开展经济建设与精准扶贫是地方政府的重大任务，鄱阳湖区为推动当地经济发展，大力兴办乡镇企业，解决了农村部分剩余劳动力的就业问题，适应了扶贫的需要，也增加了当地财政收入，但是，在扶贫政策的高压下，对乡镇企业的污染问题放任自流，在扶贫事业高飞猛进的态势下造成的代价就是严重的环境污染。因此，开展精准扶贫也要重视环境保护，扶贫必须要走绿色扶贫的道路。
要平衡扶贫政策与环境之间的关系，不仅要从经济上“增强扶贫能力，培育多元化的扶贫开发主体，实现各种扶贫资源优化组合，提高扶贫开发效益”[11]。还要在制度上面协调好两者之间的关系，不能盲目地片面追求经济的发展、追求扶贫任务的达标，还应该统筹环境法律法规与经济发展之间的关系，追求长远发展，力求在环保法规和扶贫政策之间达到平衡。
（四）坚持综合治理与分类防治并举
“环境管理具有综合性、复杂性以及与社会、政治、经济的关联性等特点”[12]。但是不同的污染源又各有其特征，因此，坚持综合治理与分类防治并举就显得尤为必要。在综合治理理念之上，按照国家对农村环境保护工作的总体思路，积极实施农村水环境综合整治工程，控制农村水污染。
但是，对于不同的污染源头，我们还是需要在综合治理理念指导之下具体问题具体分析。对农村外生性污染与内生性污染源头进行分类防治，如对于农村生产生活的内生性污染源頭我们可以采取“流域内各地区还结合发展循环经济的理念积极推广立体种养、资源综合利用等治理模式，按照减量化、资源化、无害化原则，推广‘猪-沼-果（电、菜、鱼、菌等）’立体养殖模式”。对于外生性污染，我们可以通过全面实施排污许可证制度，控制污染物排放总量，并且在流域内大力推行清洁生产，发展循环经济，对于污染物超标或超总量排放的企业，定期公布其排污状况等方式进行治理规范。
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（责任编辑：尹俐）
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