(中共漯河市委党校政治经济学教研室，河南 漯河 462000)
摘 要： 文章深入分析了弱视群体的构成和形成原因，就如何构建城镇弱势群体 社会扶助体系提出了对策和建议。并指出，支撑体系的建立将使中国城镇弱势群体能够分享 经济、社 会发展的成果，这对中国实现在总体上达到小康生活水平，构建和谐社会，并由此提高中国 的国际地位也是至关重要的。
关键词：城镇；弱视群体；支撑体系
中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2008)20—0200—06
1 弱势群体的涵义和构成
1.1 弱势群体的涵义
关于什么是社会弱势群体，学术界现在有多种说法：郑杭生等在1996年出版的《转型中的中 国社会和中国社会的转型》一书中曾明确提出：“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持 一般社会生活标准的生活有困难者群体”。
陈成文在其专著《社会弱者论》中提出，社会弱者群体“是一个在社会资源分配上具有经济 利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”。
有的学者在报纸发表文章指出：所谓弱势群体，是指那些不但实际的经济收入偏低，而且由 于各种条件的限制，其未来发展也有相当困难的人群。他们往往面临着心理的和经济的双重 困境。
按照国际社会学界、社会工作和社会政策界达到的基本共识，所谓弱势群体是指那些由于某 些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。即所谓“弱势”至少 有这样三层含义：首先，他们的现实生活是处在一种很不利的状况之中。从更现实的意义上 来说，就是其物质生活的贫困状态。正是在“物质生活贫困”这个意义上，弱势群体包括了 贫困人口；其次，他们在市场竞争中所处的弱势地位。最后，在社会和政治层面，他们也往 往处于弱势地位。这主要表现在他们表达和追求自己利益的能力和机会低于社会平均水平。 从群体的基本特征上来看，相对其他社会群体而言，社会弱势群体是一个在社会性资源分配 上具有经济上的低收入性、生活质量的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高度敏感性 的特殊社会群体。
1.2 弱势群体的构成
1.2.1 首先进城务工的农民工构成了城市弱势群体中不容忽视的一类。以农民进城务工的劳动力流动在二元经济结构中有重要地位。一方面，它释放了农村剩余劳 动力，劳动力在各产业间分配的合理化；另一方面，劳动力流动携带人力资源，使人力资源 分配合理化。但是，由于城乡二元结构的存在，农民工一开始就是以一种不平等的社会身分 进入城市的。对于其中的许多人来说，他们虽然是居住在城市，工作在城市之中，但在制度 上他们不是城市社会的一员。僵硬的户籍制度仍然将他们排斥在他们所工作和生活的这个城 市之外。在工作场所中，他们的基本权利经常得不到应有的保障。
这主要表现在，首先，农民工所从事的都是城里人所不愿从事的工作。工作环境差、待遇低 。在一些地区(如广东)，在将近10年的时间里，农民工的名义工资只增加了不到100元， 实际工资却在下降。其次，基本的人身权利得不到保障，没有基本的社会保障，工资 经常被拖欠。从这三个初步的分析，农民工是属于城市弱势群体的。
1.2.2 城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层。其中可细分为以下几类：
1.2.2.1 转型时期的下岗职工、失业人员、困难企业的在职职工、离岗职工等困难职 工群体已成为转型时期一个与日俱增的新的社会弱势群体，占据了城市贫困人口的绝大多数 ，已逐步取代原有的民政救济对象而成为贫困救助的主体。
与农民相比，这个贫困群体有一些独特的特征。首先，农民还有自己的一块土地，即使缺少 现金收入，吃饭的问题还可以自己解决。而城市中的居民没有这块土地，当现金性收入断绝 的时候，可能连吃饭都成为问题。其次，普遍贫困是农民所处的基本环境，在农村中缺少贫 富差别的刺激；而在城市中，贫富差别以极为鲜明的状态存在着，不时对城市中的贫困群体 产生强烈的刺激。最后，城市中生活费用高，且缺少弹性。在90年代初期和中期，物价和生 活费用急剧上升，在90年代末，虽然物价相对稳定，但增加了一批原来属于社会保障而现在 则需要自己负担的消费项目，如住房、子女的教育费用、部分的医疗费用和养老等。由于困 难职工主要集中在35～45岁之间，他们上有老、下有小，其工资收入是家庭生活的主要来源 ，一旦下岗，全家就会陷入贫困的境地。第四，在单位仍然具有很强福利化特征的情况下， 失去工作和收入的同时意味着失去诸多的福利。
1.2.2.2 生活在最低生活保障线以下的残疾人员。目前全国约有各类残疾人6 000多万 人。北 京市一项城市贫困人口致贫原因调查分析中称，在贫困家庭的总人口中，残疾人占19.8％， 这既是贫困人口致贫的主要原因，也是妨碍脱贫解困的重要原因，而且是一种几乎无法解脱 的原因。残疾人的情况虽然不完全相同，但其经济来源主要是靠家庭、亲属供养和国家、集 体救济，处于社会生活的底层，生活状况在总体上不容乐观，是一个最典型的特殊社会弱势 群体。既具有经济利益上的贫困性，又具有生活质量上的低层次性，还具有承受能力上的脆 弱性。
1.2.2.3 体弱多病鳏寡孤独等老年弱势人群。老年人群的经济状况与其他年龄段群体相 比处于劣势 ，特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人，由于他们退休时间 较早，退休金一般比较低，城市老年人特别是处于最低收入水平及以下的体弱多病鳏寡孤独 等特困老年人，已成为我国体制转换时期的一个新型社会弱者群体。
1.2.2.4 其他特殊情形下的弱势群体如遭受自然灾害地区的居民。中国是一个多灾国家 ，每年不同 程度地遭遇各种自然灾害袭击者达2亿多人次，还有数以百万计的意外事故受害者。根据以 往的经验，在遭遇不同灾难事件的人中，约有20%左右的受灾居民抵御灾害的能力很弱，如 果没有国家和社会的援助，贫者会因灾愈贫，即使所谓小康或中产阶层人士也可能难以很快 摆脱困境。因此，全国每年需要国家和社会给予不同程度的援助才能摆脱灾难困境的城乡居 民约有4 000～5 000万人。受灾居民对社会扶助的需求主要是灾害紧急救助机制。
2 城镇弱势群体的形成原因
当前全球各个领域中，尤其是经济领域中正发生的一种系统化的、大规模的和带有和根本性 的转变过程。它既包括了经济方面的转型, 又包括了社会方面的转型; 这种转型既体现在制 度方面, 也体现在结构方面。从后果上看, 这种经济与社会的转型将给我们的经济体系带来 新的活力, 使我们人民的生活水平更高, 也会使我们的社会有更强的实力去应付21世纪的全 球性挑战。然而, 在这一转型过程中的一些因素也导致了城市弱势群体范围的扩大。
2.1 国内经济转型期的因素
2.1.1 从经济制度层面上看，从过去的计划经济向市场经济过渡：政府不再包揽国 有企业的 经营, 企业也不再对职工实行平均主义的工资分配和统包就业的制度。企业和劳动者都被推 向了社会竞争当中, 他们当中有成功的, 自然也就会有失败的,后者就是城市弱势群体的“ 后备大军”。
2.1.2 城市产业结构的转化是导致许多城市企业不景气的主要原因。改革开放以 来，我国传 统的城市经济遭遇到来自国际竞争和国内乡镇企业的双重竞争压力。在这两种经济势力中， 前者具有先进的技术和雄厚的资金实力，后者则具有更加廉价的劳动力和土地资源。在这两 种力量的“前后夹击”的压力下，城市中的传统的国有部门和集体部门工业经济迅速萎缩， 不得不进行“断臂求生”式的产业结构调整。从各国的经验上看，大规模的产业结构调整都 会带来较严重的失业问题。由于我国城市劳动力流动的弹性很小，城市富余劳动力很难向外 流动。同时，外商投资而形成的就业机会有很大一部分流向了年轻的和农村的劳动力（因为 前者技术能力更强，后者价格更便宜），因而没有很有效地吸收城市失业下岗者。而在城市 非正规就业领域中又遇到外来民工的强力竞争。
2.1.3 社会福利制度的转型。过去的研究一般认为我国福利制度改革的主要的问题在 于其制度转型的滞后，因而未能及时地提供一套新的制度性框架, 以防止那些在经济制度和 社会转型过程中出现的失业下岗者和其他特殊困难者陷入贫困。但通过更加深入的分析可以 发现其中的问题远比这种解释更为复杂。在80年代我国城市社会保障和其他福利制度的改革 的目标基本上是为经济体制改革服务的，是为了解决由于经济体制改革而导致的经济制度与 保障福利制度的制度不协调问题。当时社会福利政策的变动并没有明显带来福利水平的降低 ，相反，在整个80年代中，国有企业的保险福利开支呈明显的上升趋势。但进入90年代以后 ，社会保障和福利制度的改革已经不再安于这种“配角”的角色，而是成为了一个与经济体 制改革并行、按照自身的线路发展的过程。虽然经济体制改革和经济结构变化已经导致了严 重的失业、贫困等问题，福利制度本来应该朝向扩大福利供应的方向发展，但事实上的发展 方向并不如此。90年代以来政府社会福利政策变化的基本目标是要建立一种低水平、广覆盖 、高效率的基本社会保护体系；改革的要点是提高福利制度运行的效率和降低成本；而改革 基本方向是通过“社会服务产业化”和“社会福利社会化”而降低政府负担，约束政府社会 开支。迄今为止，在几乎所有的社会保障和福利项目的改革中，城市贫困者的实际受益面和 受益程度都很有限，不少改革甚至是损害穷人利益的。
2.2 国际经济全球化的影响
2.2.1 在对外开放的经济体系中，国际资本的自由流动和国际自由贸易对国内传统 产业造成的影响是导致城市贫困的一个重要因素。
2.2.2 在全球经济竞争加剧的情况下，政府最关注的是如何提高我国经济的国际竞争力 。在这种背景下，劳动成本的考虑是约束政府社会福利开支提高的最主要的因素。仔细分析 90年代以来我国社会福利制度的改革和发展可以看到，政府社会福利政策最主要的之所以向 降低国家福利水平的方向发展，最主要的解释应该是降低劳动力成本和提高经济竞争力的因 素。而在这一过程中，最主要的影响因素则是来自经济全球化的压力。
2.2.3 在经济全球化的背景中，我国经济面临新的制度转化和结构调整。尽管总总体上 和长期发展上看，经济全球化将对我国的经济增长和提高劳动者的就业机会及收入水平有好 处，但在这一过程中受益者和受害者的不一致将导致在局部地区发生更严重的贫困问题。例 如，尽管加入WTO所新创造的就业机会将多于损失的就业机会，但增加就业机会和损失就业 机会很可能并不发生在同一个地区，而普通城市劳动者又难以跨地区自由流动到就业机会更 多的地方。其结果很可能是，在缺乏国内和国际协调机制的情况下，在全面繁荣的情况下仍 然会有相当多的地区和人口将面临贫困问题。
2.2.4 当前中国面临着两个方面的国际竞争：①传统的劳动密集型产业中与其他发展中 国家在国际资本市场和商品市场的激烈竞争；②资本-技术密集型产业中与发达国家的竞争 。从全球范围看，在前一种竞争中，各发展中国家将尽最大可能利用其廉价的劳动力资源。 由于劳动力的低价格成为了一种国际竞争的手段，因此导致各国竞相降低劳动力成本。这种 竞争被称为“探底竞争”，即它将可能导致将各国普通劳动者的工资福利水平压到最低。相 比之下，第二种竞争中最有用的资源是稀缺供应的高级专业技术人才。这种竞争的直接后果 就是各国竞相以高工资吸引高级人才，从而形成一种“探顶竞争”局面。这两种竞争同时存 在的后果就只能是扩大国内的社会不平等，并使相对贫困长期存在。
2.2.5 随着全球经济的进一步发展，国际经济竞争将延伸到社会福利政策领域。在这一 背景下，尽管社会成员（尤其是低收入者）对政府的社会保护需求会增加。但由于全球性或 区域性“探底竞争”压力的存在，使得各国难以提高社会福利水平。
2.2.6 由于我国经济总量很大，以劳动密集型为主的制造业能力很强，因此我国加 入WTO以 后对其他发展中国家的出口和吸引外资造成更大的压力，迫使其他发展中国家对此做出反应 。在国际资本流动和国际贸易日趋自由化的情况下，由于关税、政府补贴等贸易保护手段， 以及其他一些过去广泛采用的国际经济竞争手段会在不同程度上失效，导致各发展中国家政 府更倾向于通过降低社会开支来起到提高本国产品经济竞争力的目标。严重时可能导致各国 竞相采用“社会倾销”的手段，即通过压低劳动者的工资和福利标准而使产品更加廉价，从 而使其产品和投资环境具有更高的国际经济竞争力。如果其他发展中国家这样做的话，又会 反过来对我国产生负面影响，从而形成恶性循环。如果这种局面发生，将使各国对劳动者的 社会保护水平产生很大的负面影响。
2.2.7 经济全球化对贫困问题及社会政策的影响不仅来自直接的国际经济竞争，而且还 会通过政治、文化和社会等各个方面发生影响。在经济全球化的背景下，以跨国公司为代表 的国际资本对发展中国家的影响将不仅表现在其经济权力方面的扩展，而且还表现在文化和 政治方面的渗透。在政治方面，跨国公司对发展中国家政治过程和政府决策将施加更大的影 响。尤其是在政治民主化程度不高和官僚腐败比较严重的情况下，国际资本更容易对国内政 治过程施加影响，从而使本国内部各个群体之间利益分化更加严重，并妨碍政府制订有效的 社会保护政策。在文化和意识形态方面，国际资本也将通过各种方式引导发展中国家民众的 观念，使其比以往更加容易接受新自由主义的价值标准。这一倾向很明显是不利于贫困者的 。
可见，当代中国城市弱势群体的形成具有明显的转型期特点。但是，考虑到目前城市贫 困 人口的结构性特征，即以失业下岗人员为主，限于这些人自身的条件，即使新的经济增长来 临，即使国有企业的改革搞好了，他们的状况也难有根本的改变。因此，如果缺乏必要的制 度安排，他们的弱势状况实际上会表现出持续性。
3 我国传统的社会救济制度的缺陷
在中国城市贫困问题发展的初期，中国政府并没有考虑创建一种制度性的社会政策作为长久 的应对措施。而传统的社会救济制度至少有以下几个方面的缺陷：
3.1 救济范围极其有限
在实行最低生活保障线制度之前的1992年，中国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数 只有19 万人，占城镇人口的比重为0.06％。
3.2 救济标准难以为生
中国的社会救济标准一贯偏低。1992年，用于城镇困难户的定期定量救济经费是8 740万 元，救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均生活费收入的25％。
3.3 救济经费严重不足
救济标准过低的直接原因是救济经费的不足。1992年，全国城镇社会救济费用（包括临时 救济）总共只有1.2 亿元，仅占当年国内生产总值的0.05‰，不到国家财政收入的0.03 ％。
要使社会救助制度真正成为与市场经济配套的安全网，必须动大手术，进行制度改革与创新 。
4 弱势群体社会扶助体系的新制度构建
4.1 尽快建立综合性的城市社会救助系统
从现阶段最低生活保障制度的实践内容及保障效果出发，面向城市贫困人口的社会救助制度 主要是最低生活保障，它所解决的只是根据当地消费水平确定的最低营养需求问题，而事实 上，相当多的贫困人口需要的是一个综合性的社会救助体系。因此，我们认为，应当在积极 推进户籍制度改革的条件下，以政府财政为后盾，以现行城市居民最低生活保障制度为基础 ，在全国城镇构建一个包括最低生活保障、公共房屋、疾病医疗救助及其他相关救助措施在 内的综合性社会救助体系。
4.1.1 进一步完善城市最低生活保障制度。最低生活保障面向城乡贫困人口并以确 保贫困人 口的最低生活为目标，它承担着解除贫困人口生存危机的责任。在城市，可以城市最低生活 保障制度为基础，但应在坚持维护最低工资标准的条件下取消“虚拟收入”；还应当建立一 个 有效的家计调查系统，居民受助的标准不仅应以当期收入状况为条件，而且应当考虑其资产 及其他收益状况，以便在确保有需要者获得援助的同时杜绝不符合条件者分享；同时，还需 要完善相关程序，明确贫困居民申请救助的法定权益，在严格监管中维护受助者的尊严与体 面。
4.1.2 尽快确立城市公共房屋政策。针对贫困人口居住条件恶劣的现实，在继续推进住 房制度改革并引导居民购房的同时，政府应当建设公共房屋，帮助贫困居民改善其居住条件 。目前部分城市推出的廉租房政策应当作为全国性的公共房屋政策出台，并将其纳入社会救 助体系。在制定统一的公共房屋政策时，应当坚决遵循公平、公正、公开的原则，坚持低标 准和统一人均住房面积，不能延续计划经济时代的实物分房等级制，以便既保证满足住房条 件极端困难的低收入居民能够获得有限的住房保障，同时使其他居民自愿放弃这种待遇。
4.1.3 建立城市贫困人口疾病医疗救助制度。贫困人口的疾病医疗是一个日益突出的社 会问题，疾病不仅使贫困人口的生活状况更加恶化乃至陷入绝望境地，而且容易使一般城乡 居民陷入贫困之中。因此，建立一个面向贫困人口的疾病医疗救助制度既是缓解其生活压力 的必要举措，也是社会发展进步与社会公平的基本内容。当然，在选择型的医疗保险制度下 ，面向贫困人口的疾病医疗救助的目标只能是减轻贫困人口的医疗负担，而不可能是免费医 疗。
4.1.4 其他相关援助措施。 在义务教育还未能真正成为免费教育的条件下，基于部分贫 困家庭的未成年子女因贫失学的现实，政府有必要制定贫困家庭子女义务教育补贴或教育费 减免的政策，并通过这一政策实现义务教育机会均等的目标。 针对遭遇天灾人祸的贫困人 口，还有必要建立紧急救助机制。
通过前述制度安排和上述政策措施，即可以构建一个完整的最低保障网。
4.2 迅速、全面推进社会保险制度建设
社会保险并非以弱势群体为中心，但社会保险通过向劳动者提供养老保险、疾病医疗保险、 失业保险、工伤保险、生育保险等，有效地解除了国民的后顾之忧，并为避免受保者沦为弱 势群体创造了条件。因此，必须摒弃只要社会救助不要社会保险或者只重贫困救助而忽略社 会保险的倾向，根据现实国情和就业格局新变化，在完善现行制度的条件下迅速推进各项社 会保险制度建设，力争再经过一届政府任期的努力，使社会保险制度覆盖到符合法定资格条 件的所有劳动者。
4.2.1 完善基本养老保险与失业保险制度。中国的基本养老保险采用的是社会统筹与 个人账户相结合模式，这种模式在世界上独一无二，其探索性决定了它不可能一蹴而就，统 账结合的方式还需要完善，而加上历史包袱重、就业方式变化大的影响，基本养老保险制度 自诞生之日起就在遭遇挑战，目前还面临着扩大覆盖面难度剧增、资金压力持续增大的困难 。因此我们主张：①划清历史责任与现实责任，对历史责任采取其他措施加以化解，以免 危及新制度的安全；②在此基础上降低缴费率，将统筹层次迅速提升到以省级为本位； ③整个养老保险制度的重点宜放在构建制度平台上，国家可以逐步将现行的基本养老保险改 造成普惠式的国民养老金和差别性的职业养老金，前者将逐渐成为全体国民共享养老保障的 制度平台，在这一平台基础上，现阶段很难实现养老保险制度的一元化，从而可以考虑多元 化的养老制度安排，以适应就业结构、就业方式的发展变化。
失业保险几乎是与基本养老保险同时并进的又一项重要的社会保险制度，它已经从1986年的 制度象征发展到现阶段的有效制度安排，覆盖劳动者已逾一亿，但同样面临着完善的必要。 一方面，随着下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨，这一制度面临着增强抗风险能力 的内在要求，应当开辟新的资金供应渠道而不能将结构调整带来的高失业率风险由正常的失 业保险基金来承担；另一方面，鉴于中国劳动力资源在相当长时期内均属严重过剩，以及经 济结构调整和工业化、城市化进程中大量劳动力（尤其是乡村劳动力）转移所带来的就业压 力，现行失业保险应当强化其促进就业的功能，包括：①适当收缩覆盖对象范围，以适应 各种非正规就业的发展；②强化失业保险的培训功能；③应当强化就业服务系统等。失 业保险促进就业功能的强化，将使这一制度在维护失业工人利益的同时，由消极干预转向积 极干预，其效能将因此而大幅度提升。
4.2.2 从速确立并强制推广工伤保险制度。从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病 群体 ，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均表明了工作伤害与职业病已经构成现阶段工业劳 动者尤其是农民工的重大风险，这种风险不仅直接损害着劳动者的健康与生命，亦往往造成 受害者及其家庭陷入难以自拨的生活困境，因此，在传统的劳动保险制度已经退出现行社会 保障体系、多数单位未执行原有的工伤保障政策的同时，针对工业及其他非农产业劳动者尤 其是农民工的工伤保险制度应当作为中国最基本的社会保险项目优先得到确立，急切需要尽 快确立农民工及能够覆盖所有工业及其他非农产业劳动者的工伤保险制度政府在工伤保险中 的责任主要是制度设计和依法强制推行。
4.2.3 尽快推进医疗保险改革。计划经济时代，公费医疗、劳保医疗与农村合作医疗制 度共同构成了一个几乎覆盖全民的医疗保障网络；改革开放以来，中国打破了传统的医疗保 障体系，但新型医疗保险制度到2001年底还只覆盖7 286万人(其中在职职工5 471万人，离 退休人员1 815万人)，占城镇人口还不到20%。在这种背景下，城乡社会均存在着低收入家 庭有病不敢医、部分居民因病致贫的现象，疾病风险已经成为加剧弱势群体生活困难的重大 因素和导致新的贫困的重大致因。因此，应当尽快推进医疗保险改革。在这方面，我们认为 ，值得考虑的深化改革措施包括：①在医疗保险政策中真正注入福利公平原则，取消按人 身份确定等级待遇的旧规定，在发展私立医院和私人医生的条件下促使部分高收入群体自愿 放弃医疗保险待遇，以便让更多有需要者享受医疗保障；②坚定不移地实行医疗保险、医 疗（医院）体制、医药体制三项改革同步推进，在割断医疗方借医谋利的利益链条的同时， 适当引入竞争机制以便实现公共卫生资源的优化配置，对药品供应行计划调控；③在医疗保 险改革中摒弃片面的效率观念，应当以全民健康保障作为长远目标来确实，在现阶段可以采 取多元化的制度安排，以适应不同群体的疾病医疗保障需要。
4.3 进一步完善社会保障责任共担机制
在中国新型的社会保障体系中，责任共担的原则已经得到确立，但利益各方的具体责任划分 并不明晰，责任分担的模糊状态已经对整个社会保障制度的建设产生了很大的消极影响。因 此，完善责任共担机制已经构成了现阶段推进整个社会保障制度走向完善的必要条件。
4.3.1 建立固定的财政拨款机制。政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保障制度的 当然责任，这种责任不仅体现在推动社会保障立法、监管社会保障运行等方面，尤其直接、 具体地体现在政府承担的财政责任上。尽管国家通过调整财政支出结构，在不断扩张社会保 障支出比重，但这种投入还不是一种固定拨款的机制。鉴于现阶段社会保障基金支出形势严 峻，我们认为，国家不仅应当明确财政中的社会保障投入比重，而且明确相应的增长机制。
与此同时，合理划分中央政府与地方政府在社会保障方面的财政责任已经成为迫在眉睫的任 务。从近几年中央财政对社会保障的投入持续大幅度扩张而地方政府仍然缺位或半缺位的现 象出发，应当通过立法明确地方政府的社会保障财政责任，摒弃劳民伤财的所谓“政绩工程 ”、“形象工程”，将有限的财政资金用在促进就业和保护弱势群体身上，这是一个负责任 的政府必须承担的公共职责所系。
4.3.2 明确界定企业的责任。企业缴费是支撑社会保险制度的重要经济基础，但目前的 企业缴费率不仅极不公平，而且畸高，构成了市场经济公平竞争环境的破坏因素和企业竞争 力的损害因素。以基本养老保险费率为例，一方面是参加养老保险的国有企业负担沉重而未 参加的企业却无需支付社会保险费用；另一方面由于历史负担的不同，各地企业的负担亦极 不平等。因此，应当尽快明确界定企业的责任并迅速实现企业负担的平等化。
在这方面，我们主张，在划清历史责任与现实责任的条件下，新型社会保险制度应当按照一 个统一的费率标准向所有符合法律规范的企业征收社会保险费，包括企业应当承担的基本养 老费、失业保险费、医疗保险费、工伤保险费、生育保险费等，总费率宜控制在工资总额的 30%以内，住房公积金宜纳入工资范畴。同时，鼓励但不强制企业建立企业年金、补充医疗 保险等机制。
在控制企业责任的前提下，应当根据社会保障资金的需要量提高政府财政负担的比重和个人 负担的比重，或者在支出剧增的现阶段采取发行长期国债的办法来弥补，以保护企业的竞争 力并实现就业增长。
4.3.3 落实个人承担的责任。增强国民的自我保障意识和个人责任，既是世界社会保障 改革潮流，也是中国社会保障制度改革的重要目标。因此，让劳动者分担相应的社会保险费 是必须的举措，目前需要落实的措施包括：①规范工资统计范畴，根据实际工资收入征收 各项应当征收的社会保险费，杜绝瞒报、漏报收入的现象；②扩大社会保险覆盖面，让年 轻的劳动者分担起中老年职工的部分责任；③在维护孤老残幼等极端弱势群体的生活权益 的同时，按照不营利的原则对相关社会福利收取服务费。
此外，通过完善个人所得税、利息税及制定遗产税、赠与税、特别消费税制等措施来适度调 节国民个人收入分配，藉此让先富起来的居民更多地分担一些社会保障责任。
4.3.4 引导社会各界分担相应的责任。在明确政府、企业、个人责任的同时，国家应当 积极引导社会各界分担相应的社会保障责任。在这方面，政府可以积极、稳妥地扩大彩票发 行规模，同时用税收优惠的政策来调动各界参与慈善公益事业捐献的积极性。这种非强制性 的筹资方式将能够筹集到大量的资金，它们是补充政府、企业、个人直接负担能力不足的重 要且有益的补充，值得政府考虑与充分运用。
例如，慈善事业在国外的发展有很长的历史，并在许多国家及中国的香港、澳门及台湾地 区十分发达，它们对弱势群体的保障作用十分突出，对所在国家或地区社会保障体系的完善 和整个社会的协调发展起到了不可缺少的重要作用，但在中国大陆却还未引起足够重视。虽 然中国青少年基金会发起的“希望工程”、中华慈善总会开展的扶危济困活动、中国扶贫基 金会组织的各项扶贫事业等已经产生了广泛的社会影响，但所起作用仍然十分有限。因此， 我们主张大力发展慈善事业。国家应当对慈善事业进行合理定位，将其作为弘扬中华民族传 统美德、促进道德文明建设、完善新型社会保障体系的重要事业来发展；同时，从速制订相 应的财税政策如制订遗产税法和社会捐献方面的免税规则，对个人所得税严格执行累进税率 制，将能够促使高收入阶层尤其是先富阶层关心并热心慈善事业。
4.3.5 尽快分化历史责任。基于中老年职工老年保障的历史责任已经成为困扰整个社会 保障制度改革、发展的重大因素，国家应当找到分化历史责任的途径。在对历史责任进行合 理测算的条件下，一方面通过积极、稳妥地推进国有股减持来筹集相应的资金，另一方面还 应当发行长期国债来消化这种历史责任。前者体现的是国有资产存量对中老年职工老年保障 的责任，后者则是利用未来经济发展所带来的增量消化历史责任，同时也是年轻一代职工对 中老年职工历史责任的分担。现阶段社会保障（主要是基本养老保险）制度所遭遇的困境表 明，对历史责任与其继续模糊化而心中无底、无所适从，不如合理界定、清晰测算、合理化 解。对历史责任的处理，已经成为整个社会保障制能否健康发展的关键。
4.4 分类分层保障农民工等流动人口的权益
以农民工为主体的流动人口，已经成为中国现阶段一个人口数量达1亿多的规模群体，他们 的共同特点是流动性强、非正规就业者多并处于相对弱势地位，与流动性较弱的传统型正规 就业者在社会保障需求方面存在着较大差异。因此，有必要对流动人口采取分类分层保障的 办法，才能逐渐有效地保障这部分弱势群体的生活权益。我们主张：应当从速确立工伤保险 制度并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者，尽快建立面向农民工及其他流动劳动者的 大病或疾病住院保障机制，并为农民工等流动人口建立相应的社会救援制度（包括遭遇天灾 人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等 ）。对于养老保险，则可以先对包括农民工在内的流动人口进行适当分类，对达到规定居住 年限及有相对固定住所或单位的流动人口，正式纳入当地的养老保险体系；对不符合上述条 件的流动人口，则有必要根据制度多元化的原则来设计相关方案供其选择，并作为全国性政 策出台。
4.5 积极推进农村社会保障制度建设
对农村社会保障问题的忽略，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。城乡居民 收入差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观 要求，也反映了农村居民生活风险的累积与社会风险的累积。因此，我们认为，要真正保护 农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村 社会保障制度建设。
以乡村最低生活保障制度的确立并促使城乡最低生活保障制度一体化为基础，以互助合作为 原则构建新型的乡村医疗保障体系，以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险 制度，以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业。在对待乡村社会保障制度建设 方面，应当摒弃包袱论等偏见，对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在乡村还无 法发挥很大作用应有十分清醒的认识，政府同样应当担负起建设乡村社会保障体系的适度责 任。
“士，不可以不弘仪毅，任重而道远”，解决城镇弱势群体问题，不是一蹴而就的事情，这 不仅仅需要国家和社会的努力，更需要大家共同的努力。构建一个弱势群体的社会支持体系 ，完善社会主义市场经济体制，使中国城镇弱势群体能够分享经济、社会发展的成果，从而 才能真正去的实现中国的和谐社会。
［参考文献］
［1］ 世界银行世界发展报告：变革世界中的政府［M］北京：中国财政经济出 版社，1997.
［2］ 亚行专家组中国城市贫困问题研究［R］，2001.
［3］ 扬宜勇，等加速转型期——加速转型中的发展与改革［M］中国水利水电 出版社，2004.
［4］ 世界银行编写组全球化、增长与贫困［M］北京：中国财政经济出版社，2 003.
［5］ 张建华超越GDP——关注中国发展的关键时刻［M］北京：新华出版社，20 04.
［6］ 唐钧社会排斥与城市贫困群体的生存状态［R］中国社科院社会政策研究 中心课题报告 .
［7］ 民政部救灾救济司城市居民最低生活保障制度文件资料汇编［Z］ 2003.
［8］ 唐钧社会政策：国际经验与国内实践［M］北京：华夏出版社，2001.
［9］ 郑禀文市场缺陷分析［M］沈阳：辽宁人民出版社，1993.
［10］ 刘继同弱势群体与劣势群体：中国社会福利服务对象的政策研究［A］武 汉“第二届全国社会福利理论与政策研讨会论文集”［C］，2001.
［11］ 杨团弱势群体及其保护性社会政策［J］前线，2001，(5).
［12］ 王思斌中国社会工作的经验与发展［M］中国社会科学，1995，(2).
［13］ 钱世明公平分配──理论和战略［M］上海：上海社会科学出版社，1994 .
［14］ 中国（海南）改革发展研究院“反贫困课题组”中国反贫困治理结构［M］ 北京：中国经济出版社，1998.
［15］ 王卓祺，艾伦·沃克西方社会政策理念与21世纪中国福利事业发展［A］ 见张敏杰主编中国的第二次革命——西方学者看中国［C］北京：商务印书馆，2001.
