加强政府在公共服务领域管理角色定位

摘 要： 本文通过城市生活垃圾处理费与自来水费捆绑收缴纷争的表象深入本质的分析，认为应该进一步加强政府在公共服务领域中管理角色定位。

关键词：捆绑收费；合法性；政府角色定位

城市供水是城市市政公用基础设施之一，是人民生活和生产建设发展的物质基础，具有不可替代的重要作用。随着市场经济的逐步完善和国家政治经济体制改革的深化，供水企业已逐步被推入市场，实行自主经营、自负盈亏；政府的财政支持正在逐步减少，但所承担的社会服务职能却日益增多。在地方政府引导下，不少城市先后推行城市生活垃圾处理费与自来水费捆绑收缴，引发社会各方争议。

一、捆绑收费源起及争议

为解决我国城市生活垃圾处理投资渠道单一，运行维护资金短缺，2002年6月国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等四部委联合下发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》，全国各地先后开征了城市生活垃圾处理费，但由于措施和力度不一，垃圾处理费用的收缴率较低。2002年9月国家计委、建设部、环保总局《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》，明确提出“鼓励采取供水、污水和垃圾处理统一收费和代扣代缴等方式，确保垃圾处理费的足额征收”，各地也相继出台了一些地方性文件来推动此方式。

垃圾处理费与水费捆绑征收是依据“水消费系数法”为计量的征收方式。该办法是指采取水量折算方法，用水量与垃圾产生量的关联性估算垃圾产生量并进而按照收费标准计算垃圾处理费，利用成熟的供水系统收费平台收缴垃圾处理费，用户缴纳水费的同时必须缴纳垃圾处置费。该办法优点简单归纳为：简化和规范了计量、计费与缴费方式，操作方便、规范、可靠，并从技术角度杜绝了拒交、漏交、舞弊等问题。2009年国家发改委、建设部将南京市、长沙市等五个城市列为全国垃圾处理收费随水计征试点城市，要求当年全面完成试点工作，2010年1月1日起正式实施。

推行垃圾处理费与水费捆绑征收，从试行开始就在各地引发争议。2008年04月15日扬子晚报《垃圾费水费捆绑收太粗暴》报道：众多市民、专家致电本报热线，提出“垃圾费与水费实行捆绑收费，是政府部门无能、懒惰的表现。”2012年12月11日新华网以《安徽宿州捆绑水费强征垃圾费 不缴费即停水》为题，报道安徽省宿州市城管部门自6月以来，通过捆绑水费的方式强行征收城市生活垃圾处理费和原本属于小区物业收取垃圾清洁费，不缴费即停水，这一做法引发了当地市民的不满。

二、捆绑收费的合法性分析

纵观各地推行垃圾费捆绑水费征收，基本原因是：一是国家、省、市有规定和要求；二是有些地方已经按照此法开征收费；三是加快当地城市卫生建设与发展的实际需要，收到的钱也往往声称用于城市生活垃圾收集、运输、处理。然细究起来，垃圾费捆绑水费征收潜在法律风险：

1.垃圾费捆绑水费征收缺乏法律依据。大部分地方征收活垃圾处理费援引的法律依据，几乎都援引2002年国家发改委等四部委颁发的《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》。不少法律专家认为，《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》连规章都算不上；依照上位法《行政许可法》的规定，这个文件都是无权设定行政许可的；那么，依照该文件出台的征收生活垃圾处理费的地方规定显然是不合法的。

2.垃圾费捆绑水费征收涉嫌违反合同法。供水企业与用水户之间是一种合同关系，在供水的范围内，自来水公司负有合同上的权利与义务；在供水范围外，并不对消费者享有权利与义务。对于合同没有涉及的内容，其根本没有权利进行单方面的改变。即便自来水用户不按合同约定交纳水费，属于违约，由双方协商解决，或者通过诉讼途径，自来水公司不能随便强制停水。

3.自来水公司作为公用企业，在合同约定之外允许行政机关搭车收费，不仅违反合同法，加重了合同当事人一方的义务，而且也违反《反不正当竞争法》。《反不正当竞争法》第六条规定：公用企业滥用其优势地位，强制向用户设定不合理交易条件和滥收费用的行为，《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第六项“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”的规定；构成限制竞争行为，工商行政管理机关有权依据《反不正当竞争法》第二十三条的规定予以处罚，即根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。

三、捆绑收费中的原因分析

承担垃圾费捆绑水费征收的主体是政府主管下的供水企业，对上级行政命令，没有建议权和自主权，只有服从的义务。据报道，在安徽省宿州市在垃圾费和水费捆绑征收事件中，该市供水公司一位收费工作人员表示，代收垃圾费是上面安排的，电脑系统将两个收费项目捆绑在一起。如果不交垃圾费，就缴不成水费，自来水公司就视为欠费，随时可以停水。这位工作人员承认，自从垃圾费和水费捆绑征收以来，市民意见很大，“但我们也没办法，只能按照上面要求办”。负责推进此项工作的宿州市城管局副局长叶发林坦言，这两项收费放在一起征收“确实有欠妥当”。尽管明知不合适，宿州市还是将两费合并征收。可见，不少地方政府部门在职能运行方面仍存在不少明显的“越位”“缺位”“错位”现象。

在现实社会中，有些政府职能的定位存在着较为严重的问题：

一是政府职能缺位。政府主要职能之一就是提供完善法制环境，稳定的宏观环境、基础的社会保障体系。但是，政府在这些方面做得不尽如人意。生活垃圾的处理是地方政府和政府环境卫生行政主管部门的职责之一，这种经费由地方政府公共财政负担。很多地方原本依靠收费来维持正常经营及维护的博物馆、纪念馆等都已免费向居民开放，而牵涉到千家万户的“生活垃圾处理费”，将原本由公共财政理应负担的一块费用转嫁到普通城市居民身上，且要与生活必需的水费捆绑收取。

二是政府职能越位。作为政治实体承担者政府的主要职能之一应该是提供足够而优质的公共服务，真正实现“以民为本”。某些地方政府有时可是寸利必争，甚至不惜越过法规乃至法律的界限。遇到问题、碰到困难，首先想到的就是出台地方性文件、貌似公正公开地征求各方代表意见，最后让老百姓来为解决问题和排除困难埋单。2013年6月25日羊城晚报《垃圾费随水费征收 东莞一年多收3亿元》报道：以前上门收缴垃圾费时，每年只能收2.1亿元；随水费征收后每年能多收3亿元，目前是每年5.37亿元。对此，有网友指出，垃圾费随水费征收，不管实际上居民的垃圾有没有增加，政府的垃圾费反正是收齐了。

三是政府职能错位。自来水不同于一般意义上的商品，具有公共产品特性和自然垄断的经营特点；现代社会强调对于垄断企业进行约束，以避免其利用自己的优势地位损害相对人的利益，破坏市场主体的平等性。政府职责之一就是要加强垄断企业的控制，政府却额外地授权自来水公司收费，实质上加大了自来水公司的权利，而推行生活垃圾处理费与自来水费捆绑收缴，利用自来水这种人们生活、生存必需品的不可替代性来实现其强制性。

四、加强公共服务领域中政府管理角色定位

我国实行了多年的高度集中的计划经济体制， 政府拥有绝对的权力， 职能无限膨胀；虽然改革开放后提出了要由计划经济向市场经济体制转变， 但经济转型时期“政府万能”观念根深蒂固， 解决这些问题不是一朝一夕所能完成的。当前我国转变政府职能的核心应该是建立“服务型政府”，使得政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务领域发挥作用，努力构建社会主义和谐社会，要做到这些的关键是要“补缺位”“改错位”“退越位”。

1.补缺位：管好“该管的”

解决缺位，最关键还是要转变政府职能，切实把政府工作的重点转到提供公共服务上来，做政府该做的事。按照现代市场经济的一般要求，政府的“天职”应该是向社会提供市场充分有效供给的公共产品和准公共产品部分。同时要发挥好市场配置资源的作用，最大限度地调动市场交易参与者的积极性和智慧，更充分地提供信息和发现价格。因此，政府要通过相应改革，真正使生产要素及资源能源价格反映其稀缺程度和环境损害成本。

2.改错位：“管民”变“为民”

变政府微观管理职能为宏观管理职能， 实现政企、政事分开。政府是管理活动的主体， 企业是经济活动的主体， 市场经济要求企业具有独立的主体地位， 政府与企业应各司其职， 不应互相干预。要解决政府与企业的职能“错位”， 必须明晰产权关系， 政府要将经营和管理权以及企业资本的占有权、支配权、使用权和收益分配权还给企业并保证还权的质量， 退出微观经济领域， 让企业真正成为具有独立法人地位的法律实体， 自主经营、自负盈亏。逐步建立和完善重大问题集体决策制度、社会公示和听证制度、决策责任制度等，提高政府决策的透明度和公众参与度。积极探索高效便民的新型服务方式，大力推行政务公开，为社会提供高效、透明、较高水平的公共服务。

3.退越位：“不该管的不管”

要改变越位问题，坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织。医治政府“越位”顽疾。就要坚持把着重运用经济和法律手段作为搞好宏观调控、促进科学发展的主要方式，坚持把深化改革，完善体制机制作为搞好宏观调控、促进科学发展的重要保障。

随着政治经济体制改革深入，政府应把职能从以前重生产建设，干预经济运行中退出来，转向提供公共产品，重视教育、卫生、生态环境、城市基础设施建设和功能方面，转向完善市场运行规则，强化监督管理等社会管理上。

十八大报告指出，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。只有准确界定政府管理角色，按照满足社会公共需要的要求去纠正好“错位”“越位”和“缺位”问题，才能真正实现政府职能的转变和归位。

参考文献

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[3]如何避免政府职能越位错位缺位http：//finance.sina.com.cn 2006-05-29， 中国经济周刊.

[4]朱广忠，我国政府在公共事业管理中的主体职责[J]，中行政管理 ，2007（9）：52 -55.

[5]合法性尚且存疑，捆绑收费缘何如此急急2009-11-22，光明网：光明观察.

[6]城市生活垃圾处理费与自来水费捆绑收缴的法理分析，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5f3bb13301017n5x.html.

[7]新华网：政府职能转变关键是解决越位错位问题，http：///gn/2012/04

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（作者单位：钦州市钦州港供水公司）