摘要:我国西部地区基础教育普遍存在着教育经费不足,教师待遇过低的情况。本文从教育资源公平配置的视角提出必须从我国西部基础教育管理的政策上、机制上、制度上入手,完善目前的基础教育财政体制,建立教师工资保障制度,提高教师的待遇,保证教师队伍的稳定。
关键词:基础教育 中小学教师待遇 资源配置 对策
一、我国教师待遇的现状
在2008年上半年我国消费者价格指数(CPI)持续上涨和公务员工资频繁上涨的背景下,教师的福利和待遇问题凸显:一是教师的实际收入水平受到通货膨胀的影响而下降;二是在公务员涨资的刺激下愈发感到待遇的不公平。四川省各地市县、重庆市各区县2008年进行公务员工资制度改革后,同资历、同级别的公务员工资总收入几乎达到了中小学教师的3倍左右。根据美国心理学家亚当斯的公平理论,人需要保持一种分配上的公平感,个体判断待遇公平与否的标准,不是在于绝对值,而是相对值,在于与他人的比较中。因此,与当地公务员的工资相比,川渝各地教师犹感待遇的不公平,矛盾逐渐激化,从2008年9月开始,发生了大规模停课、罢教事件,目的是向政府呼吁要求其执行《教师法》和《义务教育法》,调整工资水平。2008年底,国务院常务会议审议批准了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》,决定从2009年1月1日起,在全国义务教育学校实施绩效工资。四川省筹集以及中央财政补助34.62亿元资金,将全部用于义务教育学校教师“绩效工资”的发放,并于2009年9月前足额兑现 。教师停课事件逐渐平息,但却引起了全社会的普遍关注,发人深省。笔者通过对这一事件的研究,分析其深层次的原因,并提出对策,防止教师停课事件的重演。
二、我国西部地区基础教育投入体制上的问题。
1.我国财政性教育经费的投入总体上存在不足。
我国教育经费总额虽然逐年攀升,但国家财政性教育经费占GDP比重仍较低,多年来,这一比例一直徘徊在3%左右,没有达到《中国教育改革和发展纲要》(1993年)所制定的“到2000年国家财政性教育经费占国内生产总值比例应达到4%”的目标,与国际比较,低于发展中国家4%的平均水平,更低于发达国家6%的平均水平。我国财政性教育经费的增长速度低于GDP的增长速度,并没有充分体现出教育优先发展的战略意图。
2. 在教育经费的三级分配上,对义务教育经费投入过低。
我国三级(初等、中等和高等教育)的教育投资结构不合理(被称之为“高重心”型) ,存在结构性矛盾。义务教育属于公共产品,应由国家免费提供,但生均小学生财政性支出占GNP的比例与中等、高等教育所占的比例相比较低,政府教育投资过于偏重高等教育 ,而对于初等教育的投资比例明显偏低。因此,我国对义务教育投入经费的总量短缺是造成目前我国基础教育困境的根本原因。
3、中央和省级财政的转移支付力度过小,西部地区教师工资的保障机制还未落实。
在各级政府的财政支付上,我国基础教育采取的是低重心的财政投资模式,教育经费主要由县级政府承担。这种低重心的教育财政体制给基层地方财政带来沉重压力,这与我国实行分税制后,财政收入以中央为主的财政体制是不符合的。
4. 从现行教育管理制度分析,新《义务教育法》相配套的规章制度和政策措施还没有制定和完善。
《义务教育法》中规定“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”,但是相关的政策措施和实施办法没有制定和完善,导致法规与现状的矛盾。教师工资的经费保障制度如何实施,地方各级政府的财政预算中如何保证,各级财政分摊比例如何确定,如何在提高地方公务员的工资同时提高教师工资水平,保证教师实际收入不受通货膨胀的影响等等。
三、提高教师待遇的对策—从公平配置教育资源的视角
1、公平配置教育资源,加大中央对教育经费的转移支付力度。
按照公共资源从富裕流向贫困的原则,要求在教育成本分担和教育资源的分配上体现富者多付,穷者多得,这是现阶段各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准 。因此,应考虑东西部地区和城乡之间经济发展的巨大差异,对西部贫困地区教育资源的配置进行一定的政策倾斜,否则就不可能实现地区之间和城乡之间的教育平等,从而实现社会平等。在各级政府对教育财政责任的分工中,建议中央加大教育经费的转移支付力度,对西部地区基础教育教师工资经费承担主要责任,其他经费则由省、市、县级财政分担,从根本上建立教师工资的投入保障机制。
2、完善我国的基础教育投资模式,将基础教育的投资主体上移。
我国基础教育的投资应改变过去以基层地方财政为投资主体的低重心模式,中央政府掌握全国财政收入的50%以上,而主要教育经费却由县级政府承担,这种倒挂式的教育投资模式是不公平的。中央和省级财政应在基础教育的投资中负主要责任,同时根据各地区各级政府的现实财政能力,重新划分各地各级政府的财政责任,明确各级财政的分摊比例,将基础教育的投资主体上移至中央级和省级等高层次财政。
3、将义务教育阶段教师纳入国家公务员管理系列。
将义务教育阶段教师纳入国家公务员或地方公务员系列,是世界许多国家的通行做法。教师工资由中央或省级政府承担,实行财政统一发放的办法,并与地方公务员工资同步增长,才能保证教师实际收入不受通货膨胀的影响,提高教师的工资待遇。因此,参照国际共识,认定义务教育阶段教师公务员身份,一是可以提高教师的社会经济地位;二是使得中小学教师的职业具有公务性和公益性特征,便于政府宏观调配教师资源,为教师的科学流动创造条件,实现教师资源的公平配置。
4、按弱势补偿的原则提高西部贫困地区教师的福利待遇,稳定教师队伍。
我国东西部地区之间和城乡之间经济发展的差距,导致基础教育发展的不均衡,也是西部贫困地区教师队伍流失严重的主要原因。国家为了激励教师到西部艰苦边远地区工作,应根据弱势补偿原则对教师政策有所倾斜,给予更多的关注和财政拨款,通过提高边远地区教师绩效工资和津补贴等多种方式,提高教师的福利待遇,这是稳定贫困地区教师队伍,支持西部贫困地区的教育事业,实现全社会教育公平的的根本途径。
要保证教育资源的公平配置,必须从我西部基础教育管理的政策上、机制上、制度上入手,完善目前的基础教育财政体制,建立义务教育发展的经费保障制度,才能真正实现对教师这一群体的公平和公正。
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作者:
赵敏四川大学公共管理学院
王林林四川大学公共管理学院
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