农村学校萎缩现象的政策性分析

摘要：农村学校可归属于社会系统、经济系统、国家教育系统中的任何一个，萎缩现象是社会问题、经济问题、教育问题三者共同作用的结果，是客观每件下的非均衡发展与主观政策下的非均衡发展所共同导致的。从政策安排的过程及运行实践看，农村学校的发展需要政策干预和保护，需要进行科学规划，制定可行性的政策，通过有效的政策解围，才能均衡城乡学校的发展，体现义务教育的公平性。

关键词：农村学校；萎缩；非均衡发展；政策

中图分类号：F303.1；G627　文献标识码：A　文章编号：1009-9107(2010)06-0036-08

农村学校是指公办义务教育阶段的农村中小学学校。当前，农村学校办学规模呈现出萎缩现象，在校学生人数逐年下降，部分农村甚至出现了“空巢学校”。农村学校的生存和发展成为困扰农村学校教育的首要问题。

农村学校作为社会的子系统，其发展壮大或萎缩减少，与所处的自然环境、经济水平、人口分布、文化传统有着紧密联系，而学校教育作为国家的一项事业，则与国家的政策有着内在的联系。政策作为国家的政治措施文本，具有导向性、约束性和协调性。一方面，引导着发展的方向；另一方面，又限定发展的速度和领域。当多种政策作用于一项事业时，就引发此长彼消、共长共消、错综复杂的联系。农村学校的萎缩既有显性的地理因素的影响，背后更隐含着政策的影响。对农村学校萎缩现象的政策性分析，有助于科学决策，制定符合农村实际的政策，更好地解决农村学校发展的客观难题，促进国家教育事业的发展。

一、农村学校萎缩现象的逻辑分析

农村学校萎缩现象是一种充满着各种矛盾冲突和辩证运动的社会现象，通过思维的逻辑分析，有助于剖析造成这一现状的影响因素，全面理解和把握该现象形成的深层次原因。

农村学校的萎缩在形式上表现为在读学生人数的减少。学生人数减少的原因主要有两种：其一，人口出生率的降低。其二，适龄学生的外流。人口出生率的降低包括多种原因。在我国，政府通过宏观调控，实施计划生育政策，抑制人口增长，控制人口数量，使人口出生率下降。由于计划生育政策是我国的一项基本国策，在引发农村人口出生率降低的同时，也必然引发城市人口出生率的降低。然而，在农村学校出现“空巢”的背景下，城市学校入学难日甚一日。由此得出，计划生育政策是影响农村学校萎缩的一个政策因素，但不是惟一和关键的因素。农村学校萎缩的主要原因是农村范围内适龄学生的外流。农村适龄学生的外流包括生存性流动和发展性流动。生存性流动是指中小学学生由于生活自理能力的限制，必须由父母来照顾其生活而伴随父母进城发生的流动。生存性流动分为农转非和跟随打工父母进城两种。农转非与城乡二元化结构有密切联系，但其家庭流动的规模不大，不会带来农村学校的大面积萎缩。改革开放以来，在城市化进程中，农村剩余劳动力大量向城镇转移，但在以前的义务教育入学政策中，学生必须在户口所在地入学，这在一定程度上保证了农村学校学额的稳定。然而，现代化和城市化及社会转型过程中带来的留守儿童问题与经济的发展呈现出的不协调关系迫使政府放宽了入学户籍政策，从农民工子弟进城上学难到城乡就学壁垒的取消，农民工子女随父母进城上学的人数愈来愈多，农村外流学生逐渐增多。在城市学校接受农村学生人数增多的状况下，农村学校人数急剧萎缩。据国家统计局2006年的有关资料显示：我国随同父母进入城市的流动儿童约有近2000万。可见，人口区域分布的变化，是农村学校学生数量减少的一个主要原因。另一方面，农村家庭普遍把供子女读书上大学作为“跳出农门”、改变贫困的出路。因此，发展性流动就成为农村学生流动的关键原因。择校、陪读是发展性流动的外显形式。同时，在上学压力大、考评学校好赖的标准取决于升学率的前提下，好的优秀生源被民办学校许以免费、甚至给予一定的待遇而挖走。在生源大战中，农村学校是招生链条上最为薄弱的环节，成为民办学校蚕食的对象。发展性流动的加剧是农村学校教育教学质量水平低下与广大农村家庭对子女接受优质教育的需求难以满足之间矛盾的反映，而制约教育教学质量水平的因素则是教育经费和师资。它们之间形成了图1所示的关系。

由图1可以看出，农村学校萎缩形式上表现为学生人数减少，是出生率降低和学生流动以及由经费和师资引起的教育教学质量低下共同导致的结果；但要分析农村学校萎缩现状的深层次原因离不开对农村学校所处三个系统的分析，即社会系统、经济系统、国家教育系统。社会系统实指社会结构，社会结构决定着不同社会形态学校的属性，我国的社会结构从根本上决定了农村学校姓“农”，不姓“城”。经济结构决定着分属于不同经济区域学校的办学条件——经费和师资水平，是影响学校教育教学质量的支撑性因素。国家教育系统虽自成体系，但深受社会系统和经济系统的影响，总也摆脱不了社会系统和经济系统对其的潜在影响。农村学校可归属于三个系统中的任何一个，几者之间形成了既有交叉又有重合的关系，农村学校萎缩是社会结构、经济结构与国家教育系统之间的矛盾联系逻辑地展开的结果，对萎缩现状分析必须将其置于三个系统圈中进行反思。其关系如图2所示。

首先，农村学校萎缩是在二元社会结构框架内形成的。我国存在相对现代化和相对非现代化的两种社会形态——城市和农村，且长期以来城乡分割制度化，即户籍制度把公民分为农业人口和非农业人口两种。公民的住房待遇、教育培训、劳动就业、生活福利和社会保障权益均依附在户籍制度上，户口差异是各种利益差别化分配的直接标签，这造成了城乡公民实际利益上的不平等。多年来形成的事实和观念就是城市人比农村人的社会地位高、生活优越，羡慕和追求城市人的生活是很多农村人的梦想。在时机成熟的条件下来到城市发展和生活自然是情理之中的事情，这必然带来人口的流动。在二元社会结构下，与城市相比，农村贫困问题突出，贫困处境激发了农民迫切要改变家族命运的动机。在没有其他适合改变的路径下，把希望寄托于孩子“鲤鱼跳龙门”成为很多农村家庭的选择，而农村学校低劣的教育教学质量无法满足农村家庭的需要。

第二，二元经济结构拉大了城乡学校办学条件的差距。我国是典型的二元经济结构状态，现代化的工业和技术落后的传统农业同时并存。在城乡二元经济结构下，农村处于发展的边缘，城市与农村的发展相对立，城市资源不可能流入农村，农村无法从城市受惠，城乡差距越来越大。更为重要的是，经济基础的差异将社会分为城乡两大利益集团。在改革开放大发展时期，原有城乡二元经济结构的一个产物就是农村流动人口的出现和规模加剧，经济发展不均衡所催生的人口流动对国家教育系统的直接影响表现为农村学校的萎缩、城市学校学生的增多。

第三，国家教育系统内部的非均衡发展战略加

速了农村学校萎缩的步伐。社会结构决定社会能量，经济结构决定经济能量。受二元社会结构和经济结构的影响，国家教育政策的价值取向一直是“一边倒”——即“城市偏向”，使得城乡学校办学条件差距逐渐拉大。20世纪80年代以来，为调动地方办学的积极性，国家把发展基础教育的责任又交给地方，但是由于我国城乡社会二元结构的特点，事实上更是形成了基础教育地方负责与均衡发展之间的差距。同时期的重点学校政策又使优质教育资源相对集中于城市学校，在农村出现了许多薄弱学校，造成城乡学生在进一步发展和机会上的严重不均衡、不平等。这种发展战略导向的负面结果是农村学校成为国家教育系统内的弱势群体，农村学生的利益得不到保证，导致了农村家长为孩子发展而择校的现象。

通过逻辑分析，可以得出农村学校萎缩是我国社会变迁过程中出现的，不利于社会发展和稳定，不利于学生的培养和发展，需引起人们广泛关注并且需要动员全社会共同解决的教育中的不和谐现象。

二、农村学校萎缩现象的政策影响

逻辑分析的结果可以看出，农村学校萎缩虽发生在教育领域内，但实际是社会问题、经济问题、教育问题三者共同作用形成的结果，是客观条件下的非均衡发展与主观政策下的非均衡发展所共同导致的。以政策的视角分析农村学校萎缩，必须考察社会政策、经济政策、教育政策对农村学校产生的影响，必须将过去的政策安排与现行政策的影响联系起来进行探讨。

(一)城乡二元社会政策是造成城乡义务教育发展失衡的结构性原因

首先，二元社会政策导致社会分层。城乡二元化结构下，国家被分为两大社会集团，形成城市与农村相对立的格局，城市公民和农村公民分属于两个不同的社会阶层。户籍制度使得城乡公民的既得利益有着重大差异。

其次，社会分层影响教育机会、教育获得。城乡二元结构下，城乡学生的教育利益在教育过程和教育结果中表现为极大的不公平。同时，我国的学校教育长期以来着眼于城市和工业化社会，立足于精英选拔，这种教育制度促进了城市的现代化，却抑制了农村的发展。城乡二元结构的影响使得农村教育陷入窘境，而现行教育政策的“城市倒向”在某种程度上又加剧了城乡二元对立。

可以得出，城乡二元社会政策实际上造成了多年来城市和农村各自办学的局面。二元政策的人为阻隔造就了国家教育系统内部城乡学校的结构性分离，城乡学校是“同校不同价”。

(二)城乡二元经济政策是造成城乡义务教育资源配置失衡的主导性原因

计划经济时代，在优先发展工业时期，农业支援工业；但在市场经济时代，资源配置受到经济发展状况影响，农村没有得到城市的“反哺”。我国在农业文明向工业文明过渡中，国家政策的价值取向一直是“城市偏向”。在教育领域内，资源配置表现为“城市教育事业国家办、农村教育事业农民办”，导致的直接后果是城乡两大利益集团在教育这一公共利益上丧失公平。在城市学校大发展背景下，农村学校根本得不到应有的关注和发展，城乡学校办学条件的差距不断拉大，致使教育不公平现象日益严峻。

(三)教育政策调整的步伐与人口政策不协调是农村学校萎缩的主观性原因

人口政策是国家为解决人口带来的社会经济问题及人口问题，针对人口的生育、教养、素质和分布等所采取的对策。我国自实施计划生育30多年来，少生了4亿多人口，实现了人口生产类型的转变，改变了人口发展的轨迹。农村的人口观念由过去的多子多福转变为少生优生。观念转变带来的直接后果是人口出生率降低。2008年全国人口出生率仅为12.14‰。人口出生率减缓引起人口绝对数量减少，农村就学人口数量总体下降。依据人口出生率，小型的自然村已不具备设立学校的资格，即使农村学生不流动，撤校、并校也成为必然的结果，农村学校的布局调整势在必行。

改革开放以来，城镇化进程加快，农民工进城务工保证体系日趋完备。由农民工向城市集聚直接引发了人口区域分布的变化，农村以家庭为单位的人口迁移数量逐渐增加。随着入学户籍政策的松绑、城乡就学壁垒的取消，随父母进城上学的农村学生愈来愈多，农村流失学生也相应增多。出台教育政策以应对城乡区域内一“增”一“减”的人口分布变化是当务之急。然而，相关教育政策并没有在“呼之欲出”的时代酝酿出台，教育政策调整的步伐显然并没有在人口变化的背景下做好充足的准备，教育政策的调整迟缓于人口数量和区域分布的变化。

(四)教育政策违背促进教育公平的目标原则

政策类似于杠杆，起着协调、平衡的作用。政策的公平性是实现教育可持续发展的第一个基本原则。其中，政策杠杆的作用点是由政策的价值取向所决定的。

由于教育现实是教育历史的发展和延续。“逻辑的东西”不能脱离“历史的东西”，历史的东西不能脱离现实的理解。对农村学校萎缩现象的教育政策考察，不仅要对当前存在状态进行分析，而且要对萎缩的生成过程进行历史分析。我国自1978年教育制度和教学秩序恢复以来，基础教育政策的重心是非均衡发展。30多年来，教育政策既没有实现国家教育系统内城乡学校的“共时性代际公正”，更没有弥合“历时性代际不公”政策下形成的差距。因此，农村学校萎缩可以说是教育政策影响下城乡教育发展不公平的一个缩影。

(五)教师编制制度是诱发农村学校萎缩的内在性因素

现行中小学教师编制制度规定，城市、县镇和农村小学生师比为19：1、21：1和23：1，初中生师比为13.5：1、16：1和18：1。这一编制标准以压缩编制、效率优先和城市优先为导向，与农村生源分散、学校规模小、成班率低，教学点分散的现实严重相违；与农村学校的客观现实形成事实上的悖论，不利于农村教育的发展。首先，城乡教师编制“倒挂”，农村学校编制紧缺。现行教师编制制度下，办学规模与教师编制数成正比——学生越多，教师越多，反之亦然。农村学校由于学生数锐减，按比例教师数量相应减少，农村教师属于超编状况，专职教师极度短缺。在此情况下，教师承担的课程增加，工作重心由对教学质量的关注转变为对完成教学任务的关注，教育质量得不到保证。其次，教师队伍结构不合理。由于农村人口出生率降低，教师人数超编，年轻教师很难充实到农村教师队伍中，老龄化现象突出。同时，农村现有教师多数是民办教师转正，后续学历虽达到规定要求，而面对新课程改革，在能力、精力方面都显得力不从心。再次，教师专业成长流于形式。农村教师的工作现状迫使教师必须是多面手、全才、机器。从时间、精力、专业素质等方面而言，这都是不科学且难以实现的。同时，农村学校教师人数偏少，教研活动缺乏规模效益，团队互助的教师专业成长无异于纸上谈兵。

师资力量配置失衡造成农村学校的政策性贫困，教师编制制度凸现出义务教育中城乡学校的非

均衡发展，是造成农村教师数量不足、质量不高、专业成长缓慢的内在性因素。

(六)城乡生均差别化标准划拨经费政策是农村学校萎缩的物质性因素

教育经费是教育事业发展的物质基础，是影响教育事业发展规模和质量的根本性因素。《义务教育法》虽规定把义务教育全面纳入公共财政的保障范围。然而，义务教育投入体制明显地维护了城市义务教育集团的利益，削弱了农村义务教育集团的利益。从义务教育经费支出在城市和农村中的分配来看，农村义务教育支出在整个义务教育支出中的比重不但没有上升，反而有所下降。以山西城乡学校公用经费标准看，农村小学生均公用经费基本标准比县城低156元，其中预算内生均公用经费拨款标准低86元；初中生均公用经费比县城低151元，其中预算内生均公用经费拨款标准低83元；与地市级相比，差距更大。同时。公用经费按学生人数划拨的方式造成经费中的“马太效应”：城市学校经费愈来愈充裕，农村学校经费愈来愈紧张。虽然规定在安排农村中小学公用经费时，应主要依据在校学生人数，同时又要兼顾不同规模学校运转的实际情况，适当向办学条件薄弱的学校倾斜，保证较小规模学校和教学点的基本需求；但农村中小学公用经费在由县级政府统一管理之后，所在乡镇的教育财政投入也同时消失，农村中小学公用经费的来源走向单一化。《教育法》规定的多渠道筹措经费和捐资助学途径，对于众多的农村学校而言，仅仅是“毛毛细雨”。

可见，当前的教育经费政策安排造成了城乡学校之间义务教育水平、质量、效益的差异，导致农村学校设备投资不足、教学设施落后、教师培训缺乏，在资金投入、办学条件方面的资源配置失衡造成农村学校的条件性贫困，加剧了农村学校的萎缩。

(七)义务教育阶段公办、民办学校各自办学模式、质量评价标准科学性规定的缺失，是农村学校萎缩的干扰性因素

按学校性质划分，学校可分为公办和民办两种。民办学校是由私人企业投资、建设和经营，并从中实现资本周转获得一定利润的营业性质的事业。把民办教育作为一个产业获取利益是民办学校举办方的主要目的。我国的民办学校基本是按企业模式运作的。教育作为产业，其“商品”的数量和质量——即学生的数量和质量，是在市场中生存的根本。学生的培养质量是基础教育民办学校在教育系统获得、巩固、提高地位的“砝码”。高升学率换取好声誉，好声誉广开生源。为获取回报，基础教育民办学校要靠良好的办学声誉吸引更多更好的生源。教育界的共识是，挖来优秀生，远比培养优秀生省时、省力。由于基础教育民办学校的招生不受服务区限制，带给公立学校的影响是优秀生源被民办学校许以免费、甚至给予一定待遇而挖走，给农村学校以巨大冲击。显然，部分基础教育民办学校已偏离公益性轨道，以掠夺优秀生源取代了教书育人，农村优秀生源流失一办学声誉受损一生源缩减成为农村学校办学路上走不出的逻辑怪圈。另外，民办学校以多养少、以次养优的办学模式——即以成绩中下等学生所交学费吸引优等生，加重了农村家庭的经济负担，成为诱发农村贫困和引发农村学校萎缩的干扰性因素。

三、农村学校萎缩现象的政策解围

政策的有效性在于能有效地激励与约束个人与组织的行为，发挥引导、激励、导向、规范作用。政策的有效性必须符合两个条件：首先是政策本身必须是完善的或至少是比较完善的；二是具有健全的政策实施机制。政策作为主观意志的产物，只有符合事物的客观规律时，才会促进发展，一旦背离事物发展的客观要求和客观规律时，则阻碍其发展。当情况发生变化需要进行变革、发展时，必须针对现行政策的弊端进行改革。“解铃还须系铃人”，农村学校萎缩现象的政策影响需要经过有效的政策解围，进行科学规划，制定可行性的政策，才能走上可持续发展之路。

由于农村学校处于三个不同的系统中，萎缩现象是社会问题、经济问题、教育问题作用的结果。从农村学校所处的三个系统出发，破解农村学校萎缩难题，需要多管齐下，综合治理；需要社会、经济、教育三种不同路径下的政策相互配套和支持，形成合力。不同政策的重心及实施目的如图3所示。

(一)社会方面

二元社会结构下的户籍政策与公民的结合关乎到人的社会利益，与教育的结合关乎到学生的就学。以户籍政策破解农村学校萎缩，可以采取“截”和“导”两种不同的策略。“截”是以户籍政策为依据，以公民的户口登记为事实，把公民归人不同的类别，将公民的入学限定在各自的户籍区域内——即学生必须在户口所在地入学。“导”则是指把过去的二元社会逐步发展和过渡为一元社会，淡化户口色彩，通过农村城镇化之路来化解农村学校的萎缩，即通过农村的转型来实现农村学校的转型。选择“截”或者“导”，主要受到社会生产力发展水平的影响。从我国发展状况看，“截”会导致城乡进一步对立，农村更加落后，农民对教育更加不满。选择“导”，不仅顺应了社会发展的潮流，而且能带动农村学校走出萎缩的困境。“导”的策略可以通过以下政策来实施。

1．推行城乡一体化户籍政策。首先，取消非农业、农业户口之分，推行城乡统一户口登记政策和迁移政策。其次，分批分期解决城镇务工就业流动人口的进城定居落户问题，允许长期在城镇务工就业的农民工办理城镇落户手续。再次，实行流动人口待遇市民化，保证流动人口在就业、教育、住房和社会保障等方面享有具有市民户籍的平等待遇，建立和完善有利于城乡一体化的体制。

2．均衡城乡福利待遇、弱化户籍政策功能。计划经济时代，按地域和职业划分户口的户籍制度是一种典型的身份制度，公民被分成不同的等级。在市场经济时代，必须按照市场经济，按照国家和纳税人的关系来重新塑造社会结构，必须真正实现全体国民的公民化。改革的突破口在于政府要承担社会保障，均衡城市公民和农村公民在医疗、教育、住宅等由政府负担的社会保障部分。中央政府一方面要提高地方财政用于农村教育的资金比例，一方面要加大对农民工人籍入户多的城市的教育财政转移支付力度，以保证接纳更多的农民工子弟入学。

3．把农村学校教育规划视为一个系统工程。一方面，将农村学校与社会、经济、文化的联系、沟通和相互作用作为一个系统工程；另一方面，加强统一领导和多方协作，建立计生、教育、劳动、人事、经济、财政、科技、文化等部门及社会有关方面共同参与、统筹协调、通力合作的教育事业发展协作机制。以人口与教育的关系作为出发点，重视农村社会人口统计、农村人口的动态结构、农村教育人口统计。从大视野来统筹农村学校教育，通过对农村学生人数及其地理分布进行预测，分析和评价学校的办学条件、办学效率，在预测和诊断的基础上提出合理化建议。再次，根据国家的教育政策和特定规划区域的农村人口分布确定学校的地理位置和办学规模，使农村中小学的布局更加合理，使规划区域内的农村学生

享受同等的教学条件，获得均等的受教育机会，提高教育资源的使用效率。要从农村学校所缺、农村学校的不利处境和促进农村学校发展的需求出发，从整个国家农村转型的视角重新审查教育规划，在国家政策中反映农村学校的教育需求。

(二)经济方面

从20世纪90年代开始，城市经济发展飞速，农村经济发展缓慢。受城乡客观环境和国家业已形成的城乡差别对待的政策结构影响，城乡发展差距扩大的趋势在经济领域最终引发了“三农”问题的出现。在教育领域则是城乡学校的差距进一步扩大，义务教育资源非均衡配置政策下造成的历史性欠账的“债主”由国家、政府潜在的转换为农村上学家庭，债务转嫁给农村学生家庭，农村学生受教育成本加大，教育费用在农民消费支出中的比例越来越高，农村出现了农民贫穷、学校萎缩的困境。以经济视角破解农村学校发展的难题，可采取“破”、“立”、“融”三种不同的政策。

1．“破”——转移农村剩余劳动力，推进城镇化。解决“三农”问题的根本出路在于城镇化，在于促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变。户籍政策的改革为农村剩余劳动力向城市转移打开了政策之门，促进了城市经济的发展，人口的集聚再推动相关产业的发展，城市对人口的吸纳能力进一步加强，推进城镇化的步伐，实现农村单纯的农业经济向非农业经济的转型。

2．“立”——发展农村经济，增加农民收入。加快农村产业结构调整的步伐，走农业集约化之路，支持和发展农村经济，拓宽农民收入的来源，使农村家庭步入自我提高自我发展的轨道。通过增加农民收入，提升农村家庭的教育支付能力，逐步减轻追逐优质教育对农村家庭形成的经济负担，使农民有进行充足教育投资的经济能量。以经济促教育，以教育促社会，以农村人口素质的提高来加速农村的城镇化水平，依托农村经济的发展改善农村学校的办学环境。

3．“融”——城乡统筹发展，城市反哺农村。“三农”问题，在宏观上不可能依靠农村自身的努力得到解决，需要国家从全局统筹规划，协调城乡发展。以新农村建设为契机，充分发挥城市对农村经济的带动和促进作用。在工业化、城市化条件下，实现城乡经济社会的融合、以城带乡、城乡互动，逐步缩小城乡差距，最终达到协调发展和共同繁荣，构建城乡共享现代文明的社会经济状态。以城乡经济的一体化和协调发展来实现城乡学校的“无差距”办学。

(三)教育方面

从受教育者个体来看，教育政策分配的教育利益体现为：发展机会的分配、发展条件的分配和发展水平、资格的认定。因此，必须改革教育领域的非均衡发展战略，教育政策向农村学校倾斜，给予农村学校以政策的扶持。教育政策的出发点有两个：一是公平，二是弥补。公平的目的是为了实现“共时性代际公正”，弥补的目的是为了弥合“历时性代际不公”政策下形成的城乡办学差距。

1．落实教育优先发展战略，加强农村学校教育的基础地位。农村义务教育的质量决定着我国义务教育整体发展水平，在建设人力资源强国的道路上，离不开农村学校教育的普及和提高，在全民族素质提高的进程中，办好农村义务教育意义重大。但应该清醒地看到，农村教育任务大、范围广、影响深远，且城乡学校差距在进一步拉大。因此要正视农村学校教育的现实，客观地分析过去的政策选择和制度安排所形成的义务教育城乡校际间的差异，正确认识农村基础教育存在的种种问题和困难，推进农村学校的优先发展战略，通过政策安排向农村学校教育倾斜，加强农村学校教育的基础地位。

2．将农村教育的重要性以政策的形式具体化。我国是农业大国，也是教育大国。没有农村教育的现代化，就没有我国的现代化。针对教育系统内部农村教育被城市教育边缘化的现状。政府必须把对农村教育的重要性从理论上的重要性转化成实际上的重要性，各级政府，尤其是中央政府和省级政府不能光在口头上重视农村学校教育，必须要有切实的作为，把农村的学校教育真正纳入政策保障的范畴。要通过各种教育政策来体现对农村学校教育的支持。

3．农村义务教育经费保障机制与监管政策同行。对农村地区教育投资不足和支出偏差是实现入学机会平等、学校资源配置平等、受教育过程机会平等、学业成功机会平等的主要的和明显的障碍。为弥合教育资源差距，义务教育经费保障机制应特别关注农村地区。农村学校义务教育阶段的经费要以政府投入为主，兼顾效益和公平，提高教育资源的配置效率；确定农村学校的适度办学规模，形成规模经济，降低教育成本；提高资产和经费投入的使用效率。动员国内资源、更合理分配教育资源并有效利用、弥合城乡学校教育之间的差距。农村贫困人口数量大的地区，还需要国家加大投资力度，吸收更多的社会援助。建立以省为主的教育财政分担机制，中央政府的主要责任是通过规范的财政转移支付制度均衡省级政府的教育财政能力，并承担农村学校教育的学生资助经费。

县级以上人民代表大会应成为辖区农村学校经费预算编制的主体，以规避财政部门在各个环节挤压教育经费比例的情况发生，应将农村学校教育预算草案向社会公开，向公众说明预算的依据，解释资金的分配方式和用途，对农村学校教育经费使用情况进行监督和监管。

4．制定以班级为标准的农村教师编制制度，建立农村学校教师补充机制。以生师比为标准的教师编制制度适用于城市，但并不适合于广大的农村地区。农村学校的教师编制制度以班级来配置，能切实解决农村学校教师实际不足的现状，给教师以发展的机会，给教师的专业成长以时间和空间上的保证。

建立适应农村学校发展需要的中小学教师补充机制。根据农村中小学教学工作需要和教师自然减员情况，有计划地招聘高学历毕业生充实到农村中小学，逐步改善农村中小学教师年龄、学科结构不合理的状况。加强农村中小学音、体、美、英语、信息技术等学科教师的配备。通过城乡区域综合途径，建立完善、规范、切实有效的城乡中小学教师交流制度，构建城乡教育共同体，促进城乡中小学教师队伍共同发展。

5．建立健全义务教育公立和民办学校共存、共争、共赢的政策体系。民办教育是一种与公办教育不同的政策安排。从保护学生受教育利益角度看，政府必须通过法规限制营利性教育机构的非公平竞争，规避义务教育阶段在生源政策和制度安排上倾向于民办学校优先选择优质生源的做法，加强政府治理。在公平竞争的政策范围内引导义务教育民办学校的发展，使民办学校不仅名正言顺、合理合法地营利，而且拓宽义务教育民办学校教育经营、教育融资、办学激励等政策创新的空间。在公立和民办学校共存、共争、共赢的政策框架内，互相借鉴各自办学中的教育经验和办学资源，不断形成自己的特色和优势；在反思和改革中，相互学习、相互竞争、取长补短，最终推动义务教育城乡学校的改革和发展。

盘根错节的影响因素决定着相关政策要有科学性、协调性、公平性，还应具有农村倾斜性。对于我国这样的农业大国、发展中国家、人口大国，解决农村学校萎缩问题，不仅取决于城镇化的速度和范围，而且取决于政策能在多大程度上真正实现国家教育系统内部城乡学校的均衡发展。因此，解决农村学校萎缩问题，既是一项综合工程，又是一项长期而又艰巨的事业。

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