高等教育财政拨款模式的不足与建议

【摘要】 我国高等教育财政拨款模式历经多次变化，但仍未摆脱以成本为导向的拨款模式，尽管我国就财政拨款模式改革展开了探索，但也存在一些问题。文章就我国高等教育财政拨款模式的不足以及改革探索过程中出现的问题进行了分析，通过借鉴国外相对完善的拨款模式对我国高等教育财政拨改革提出建议。

【关键词】 拨款模式； 绩效拨款； 拨款改革

中图分类号：F812.4；G647文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）16-0112-03我国高等教育财政拨款模式经历了三个阶段：“基数+发展”、“综合定额+专项补助”和“基本支出预算+项目支出预算”。随着高等教育进入大众化阶段，现有拨款模式的弊端日益凸显。其中最突出的问题在于我国高校拨款模式仍是传统的以成本为导向模式，在这种模式下，教育资源利用效率低下，质量难以提高。针对这一情况，我国应借鉴国外相对完善的高等教育财政拨款模式，改革现有模式，将其由投入型转变为结果导向型。

一、我国高等教育财政拨款模式

我国高等教育拨款主要来源于国家财政性的拨款。在1986年之前，我国高等教育财政拨款一直采用“基数+发展”的模式。该模式中高校将上一年度所获得的拨款数额作为基数，同时考虑该校当年的发展需求，例如学校扩招、学区扩建、新增专业等情况。该模式的最大缺陷在于拨款缺乏科学依据，随意性较大，不够公开透明，各项经费的使用范围被限定，不利于高校对经费的统筹安排，导致经费使用效率下降。1986年之后，我国改由“综合定额+专项补助”模式代替了原有模式。该模式中“综合定额”是指由财政部门或教育主管部门来制定生均教育经费的定额标准。“专项补助”是指财政部门或教育主管部门根据国家政策导向或学校发展的特殊需要，单独为高校安排的经费。该模式依据在校人数和各项开支为标准，体现了高校在获得教育经费上的平等性，但这在一定程度上容易刺激某些高校盲目扩张，影响高校的办学质量。自2002年开始，我国开始实施“基本支出预算+项目支出预算”模式，并沿用至今。该模式中“基本支出预算”是指为解决高校正常运转、完成日常工作任务而提供的经费；“项目支出预算”是指为解决高校完成其特定项目或事业发展目标而提供的经费。“基本支出预算+项目支出预算”模式将高校教育经费集中拨付，强调收支不挂钩，支出透明，对资金使用的全过程进行监督，强化事前监督，有效提高了资金利用率。但也有学者指出，该模式在本质上与“综合定额+专项补助”拨款模式并无太大差别，“基本支出预算+项目支出预算”拨款模式有着“综合定额+专项补助”拨款模式绝大多数的特质和缺点。

二、我国高等教育财政拨款模式的不足

从我国高等教育财政拨款的演变历程可以看出，我国高等教育经费拨款模式在不同时期的调整并未摆脱计划体制的约束，仍属于投入型拨款模式。在投入型拨款模式下，拨款额度通常以在校学生数和生均成本作为主要衡量依据，而高校实际的产出和效率通常不被考虑。在这种情况下，高校所获得教育经费的额度往往受到财政供给力的限制，忽视了教育本身的实际需求。这种基于投入因素的公式拨款将高校在校人数作为重要参考指标，在一定程度上刺激一些高校盲目扩张、一些热门专业重复设置，影响教育质量和高校的合理发展。在市场经济中，高校作为“理性人”，在现有制度下往往追逐利益的最大化，因而在教育经费一定的情况下，高校出于逐利的本性会倾向于以低成本提供教育服务，随之而来的是教育质量因成本约束而出现大幅度下滑。

另外，我国目前采用的是政府直接面对高校的二元拨款体制，并未专门设立监督机构或中介机构。拨款机构由政府官员构成，是纯粹的官方部门，整个拨款程序受政府官员主观意识的影响较多，政府一旦介入市场进行微观经济操作，将使整个拨款过程缺乏独立性和透明度，易造成随意性、非公正性、低效率以及权力腐败等弊端。此外，政府在拨款过程中将社会公众、高校排除在外，使之成为单方行为，必将导致供需脱节，有限的教育资源无法分配到最佳的地域、高校和学科中去，从而丧失最大效用。

三、国外绩效拨款模式的特点

高等教育的财政危机是一个世界性问题，面对不断扩张的高等教育规模和增长缓慢的政府财政投入，如何利用有限的资源提高教育经费的利用率已成为亟需解决的问题。在这样的大背景下，越来越多的国家开始采用绩效拨款的模式，绩效拨款可以说是解决这些问题比较成功的一个创举。

绩效拨款模式强调“绩效”二字。绩效一词最先出现在管理领域中，通常被解释为成绩与效益。在教育中绩效是指高等教育在教学和科研方面的产出和结果，主要包括教育质量、学生素质、高校对社会作出的贡献、学生毕业率、就业率以及教师和家长对学校的满意程度等。绩效拨款模式将绩效与拨款联系起来，将绩效作为高校拨款的重要依据，重视高校在教学、科研等方面的成果、质量、成本和效率。在绩效拨款模式中，政府为衡量高校绩效通常需要构建一套完整的评估指标体系，通过指标的完成率来确定最终的拨款数额。一般说来，高校的绩效得分越高，所获得的拨款也就越多，反之则越少。

与传统拨款模式相比绩效拨款具备一定的特征和优势：

（一）绩效拨款强调产出和效率

传统高等教育模式侧重历史成本的投入，政府对高校教育经费的投入通常是以最近几年高校在校学生生均成本的综合支出水平来确定，忽略了历史成本中存在的问题。另外，传统模式过分强调在校学生的数量，促使高校盲目扩张，大大降低了教学质量。与传统拨款模式不同，绩效拨款将绩效与拨款相挂钩，高校在教学、科研等方面取得的绩效是其拨款依据。绩效拨款的实施依赖于具体的绩效指标，只有给出合理统一的绩效指标，绩效拨款才更具备可操作性。

（二）绩效拨款强调问责

在早期，高等教育属于精英教育，高校结构单一、在校学生数量不多，政府集中将教育经费拨付给高校，限定每笔经费的用途后，对高校经费的使用状况并不会给予过多关注和监督。但后期，随着高等教育进入普及化阶段，高校在校学生数量激增，生均成本不断上扬，政府对高等教育的投入增长缓慢，供需出现不平衡，高校财政危机出现，作为纳税人的社会人士开始就公共权力问责。他们认为高校既已获得教育资源就应该向社会公众负责，承担其应有的责任，合理使用有限的教育资源，实现资源的优化配置。实施问责的关键在于明确责任，形成监督机制。

（三）绩效拨款强调公正公开

在传统高等教育拨款模式中，高校所获得的拨款不仅取决于高校运作的实际成本，还有很大一部分取决于政府与高校间的私人关系，整个拨款过程易受到人为因素的影响，缺乏透明度。绩效拨款将高校的产出和成果作为拨款依据，高校能够获得多少拨款直接与该校的教学质量和科研水平相挂钩，并且绩效拨款在具体实施过程中，所采用的评估指标、各高校指标完成情况、评估结果以及用于绩效拨款额占总拨款额的比重都是公开的。

目前，世界上采用绩效拨款的国家基本上可分为三种类型：一类是以丹麦的“计价拨款模型（Taximeter-model）”为代表，即完全以有效学生数产出指标作为拨款的依据，这里的有效学生数并不是指高校实际的注册学生数，而是指获得文凭或证书的学生数，或者通过考试的学生数等。还有一类是以荷兰绩效拨款模型（PBM）为代表，即将财政资源中的一定比例按照有效学生产出指标进行拨款，其他的则按投入拨款机制来分配。再有一类是以美英等国为代表，像美国以投入拨款为主，引入绩效因素；英国构建中介组织，科研经费实施“科研水平评估（Research Assessment Exercise，RAE）”等级评估体系。

纵观这些国家的高等教育绩效拨款模式，不难发现他们存在一定的共同之处：首先，这些国家都有建立一套较为完善的法律法规体系作为依托，通过拨款体制的法律化来明确各项责任，以此来提高拨款的强制性、规范性、计划性。其次，这些国家普遍设立拨款中介，让其充当政府和高校之间的桥梁，主要负责高校经费的核算、管理、运用并对高校的支出进行监督和评估。最后，这些国家都构建有一套完整的绩效评估体系，通过制定合理恰当的绩效指标体系以及公开透明的评估过程让绩效拨款的进行变得更加顺利。

四、我国高等教育财政拨款模式的建议

（一）营造法律环境，将拨款模式纳入法律框架

法律保障是发达国家高等教育拨款体制的典型特征，而我国涉及教育方面的法律法规仍留有较大空白，尚不完善，这严重制约了我国高等教育事业的发展。目前，我国高等教育公共开支短缺与高等教育飞速发展之间的矛盾日益尖锐，改革高等教育拨款方式，实施绩效拨款已成为当前主流。为确保绩效拨款的顺利实施，首要的任务是为其创造良好的法律环境，将绩效拨款纳入《高等教育法》、《预算法》等法律中，强化高等教育绩效评价与管理的法律地位，确保绩效拨款的实施有法可依，还应考虑研究制定《教育经费投入法》、《高等教育绩效拨款实施条例》、《高等教育财政拨款绩效评估体系构建方法》等制度和方法，使绩效拨款的实施更加明晰化，确保绩效拨款有章可循。总之，高等教育财政拨款体制的改革只有在相对完善的法律框架下才能更加科学和民主。

（二）建立中介机构，充当政府与高校间的“缓冲器”

在我国，财政部门拥有教育财权，教育部门拥有教育事权，两权相分离。因此，高等教育财政拨款易受到人为因素的影响，缺乏透明度和公开性。针对这一问题，可借鉴英国、印度等国的成功经验，在政府和高校之间增设中介机构，该机构在行政上应半独立于或独立于政府，尽量避免政府对高校的直接干预，以逐步转变政府对高校的管理模式，赋予高校更多的自主权。该机构的组成成员应该包括少数政府官员、高校的领导者、社会人士、教育专家以及其他利益相关者。该机构的主要职能应该包括为政府制定高校的整体财政计划，明确各高校所承担的义务，与评估机构密切配合，将拨款与评估结果相挂钩，确保经费使用的效益和效率等。为确保中介机构的有效运作，政府应该对其地位、形式、性质和职能加以明确规范，为其发展和运作提供可靠的法律保障，同时该机构应主动接受政府、高校和社会人士的监督，使整个拨款过程更加规范、公开透明。

（三）“按需”拨款与“绩效”拨款相结合，公平优先兼顾效率

与国外发达国家相比，我国高等教育受计划体制影响较深，基础设施又相对落后，为此在对高等教育财政拨款实施改革时要处理好“绩效”拨款和“按需”拨款两者的关系。笔者认为我国高等教育绩效拨款体制要走综合改革的发展道路，既要确保高等教育的稳步发展，又要激励优异的高校率先发展，应该将高等教育拨款划分为“按需”拨款和“绩效”拨款两大部分。“按需”拨款是高等教育的主体部分，国家在划拨高等教育经费时应将这部分经费放在首要位置。因为在我国，高校绝大部分的资金来自于财政拨款，如果失去政府的经费扶植，高校的日常运作将难以维持，我国高等教育事业也将受到严重影响。对于这部分经费建议采用公式法来划拨，考虑多个参数，如学校所处的地域、规模、各专业学生的生均成本、学生数、教职工比例等，尽量减少人为因素，以便更为科学、合理地配置教育资源，这种以需要为基础的拨款方式可以保障教育的公平性和公正性。在保证公平的前提下，高等教育财政还必须坚持效率。同样的教育资源被投资于优秀高校和专业所产生的效益会更高，也更易于培养出高质量的人才。“绩效”拨款所起到的便是这个作用。这部分拨款的增加将调动高校的积极性和主动性，让高校更加关注教学和科研质量的提高，努力跻身一流高校和重点学科的行列，同时也便于高校顺应政府宏观政策导向的发展。为确保高校发展的稳定性，“绩效”拨款水平不宜过高，可考虑维持在0.5%~10%之间，这部分拨款的依据完全依赖中介机构的工作。中介机构通过构建绩效评估体系对各高校展开绩效评估，评估结果将会决定这部分经费的数额，整个过程公开透明，基本杜绝暗箱操作的可能。

“按需”拨款与“绩效”拨款实际上体现了公平与效率的结合，这两种拨款模式的结合既能够保障高校在占有政府拨款上的公平性，利于高等教育事业均衡发展，避免马太效应的产生，又能够引入竞争机制，让高校在激烈的市场竞争中不断提高办学质量，充分发挥教育资源的效用，实现最优配置。另外，鉴于高等教育是准公共产品以及一系列的政治因素，应坚持“按需”拨款优先，兼顾“效率”拨款。●

【参考文献】

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［2］ 孙志军，金平.国际比较及启示:绩效拨款在高等教育中的实践［J］.高等教育研究，2003（6）.

［3］ 柯闻秀，曲红.高等教育拨款机构：政府与大学的“缓冲器”［J］.湖南人文科技学院学报，2007（2）：111-114.