【摘要】一国的高等教育财政拨款体制是该国高等教育财政体制的集中体现,它直接影响着高等学校的终极发展。目前,高等教育财政拨款问题已经成为中国高等教育十大问题之一,我国现行的高等教育财政拨款方式展还存在一定的问题,不利于高等学校的稳定持续发展。本文通过分析国外发达国家的高等教育财政拨款实施情况,进行分析和总结,并与现阶段我国的高等教育拨款体制进行比较,得出有益经验加以借鉴。
【关键词】高等教育;财政拨款;政府
一个国家的政治、经济和文化背景决定了该国的教育体制和财政体制,一国教育体制和财政体制则决定了该国的高等教育财政体制,高等教育财政的拨款体制又是高等教育财政体制的集中体现。高等教育财政拨款体制对高等学校的改革和发展具有深远影响,我国现行的高等教育财政拨款方式不利于高等学校的稳定持续发展。要想真正解决这一问题,除了要适时进行国家内部财政体制改革外,还要从国际视角分析其他国家的高教财政拨款机制,学习其有益的方式和方法,为我所用。这里仅以国外几个发达国家的高教财政拨款情况为例加以介绍:
一、美国的高等教育财政拨款
美国的高等教育财政拨款经历了四个发展阶段,从不成熟逐步走向成熟和完善。分析美国高教财政拨款体制的历史进程和结果,主要呈现以下特点:
1.完善的立法体系。美国政府在高教财政拨款上具有完善的两极立法体系。联邦政府
的立法多为非强制性的,对高等教育具有宏观的指导意义,并且经常辅以高校经济资助;州政府的立法具有强制性,内容具体细致有针对性。
2.专门的管理机构。美国宪法虽然没有明确规定联邦政府对高等教育的义务和权限,但联邦政府始终没有中断过对高等教育的支持。联邦对高教的财政拨款主要通过政府各职能部门和一些专业机构来完成,如教育部、国防部、农业部、能源部、健康与人类服务部等。在美国,各州政府拥有直接且广泛的高等教育管理权限,不仅在立法上规范高等教育发展,而且通过财政拨款来实施调控,由专门成立的高等教育管理委员会或协调委员会管理。
3.明晰的财政责任。美国高等教育财政拨款主要体现为对学生的资助和高校科研拨款两个方面。联邦政府的高等教育拨款主要流向一些研究型大学。州政府对高等教育的拨款,立足于各自实际,没有什么固定的规律可循。各州按经济发展水平、对教育的重视程度而自行调整,有能力的多拨,没能力的少拨,拨款差距较大,突出反映了美国高等教育是以州为管理和统筹核心,拨款的分权化特征比较明显。
4.公私有别的拨款机制。美国私立高校多于公立高校,而且多数私立高校具有显赫的社会背景和地位,这是美国高等教育的一个显著特点。公私立高校学生入学人数是联邦政府和州政府对高校拨款时考虑的一个重要因素。联邦政府将主要财政精力和实力投入在具有高收益的私立高校,对公立高等院校的拨款仅在10%左右,而州政府基本上承担了发展本州公立高等院校的财政重任。
5.多样化的拨款模式。美国高等教育经费拨款方式多样,主要有增量拨款、公式拨款、合同拨款和协商拨款四种。增量拨款主要是根据政府财政状况与高等教育发展的要求,在分析高等院校上一年所从事的教学、科研等活动以及预算收支后提供一个经费增长额的增长系数。公式拨款主要是按生均培养成本计算拨款,不同专业领域、项目和学校类型,分配权重不同。合同拨款主要是用于高校科研经费拨款,但并不局限于科研拨款,高等院校的教学、基建等项目都可采用此方法。
二、英国的高等教育财政拨款
与美国的分权制不同,英国的高等教育财政经费主要是由中央政府负责,具有典型的中央集权性质。其基本特点为:
1.强制性的中央立法。遵循中央立法是英国高等教育财政拨款的前提。中央有关高等教育的立法一般是原则性的,对所有高等教育系统具有强制性,各地方必须无条件地执行。
对于具体的高等教育法律方面的要求,则交由各地方议会制定并执行。
2.独立的拨款机构。英国高教财政拨款体制独具特色,国家的教育经费不是由政府主管部门向高校直接划拨,而是通过相对独立的高等学校拨款机构间接下拨,即高等教育基金委员会。也就是说,政府对高等教育拨款时时刻刻受到专业的独立的组织和机构的严格监督和调节。
3.重视边际拨款和专项拨款。在不同时期英国政府分别采取过公式拨款、招标拨款、基数加发展拨款、核心拨款加边际、专项拨款等几种具体形式。与美国不同的是,英国政府更为重视由于学生人数增加和社会通货膨胀所带来的边际效应,即增量和追加的拨款数额。除了核心拨款和边际拨款外,高等教育基金委员会还设立专项拨款,用于资助各校的特别计划和项目。
4.采取双重科研拨款模式。英国政府对高校科研经费的拨款主要是通过所谓的双重科研拨款体制进行的。这种双重科研制度,通常将政府的科研拨款分为经常性拨款和项目拨款两大部分。前者是由高等教育基金会负责的经常性拨款,后者是由研究基金会对大学科研的资助,主体是科研项目拨款。
三、法国的高等教育财政拨款
对于法国的高教拨款研究,我们集中介绍它的二种拨款方式,这是法国高教改革取得成功的典型代表。
1.独有的辅助性小时拨款。法国高等教育财政拨款主要采取的是公式拨款方式,包括三部分,即建筑用地拨款、活动拨款和辅助性的小时拨款。辅助性小时这种拨款是法国独有的,主要是每个教员必须任教一定的时数,当一定学科的教员总教学时数低于实际所需要的总教学时数时,就需要辅助性的教学时数。上述三部分拨款相加即为一个高校获得的公式拨款总额。
2.功能多样的合同拨款。20世纪80年代以来,法国高等教育财政最重大的改革是实行合同拨款政策。合同拨款政策增强了所有高教机构的活力,改变了政府干预的形式,在中央政府与大学之间引进协商谈判机制。从宏观层面看,合同拨款制增强了教育部的宏观调控能力,教育部的职能从具体细致的行政管理转变为战略管理。从微观层面看,合同拨款制促进了高教机构建立更完善的信息系统,产生更有权威和效能的管理者特别是校长,形成更合理的资金运行机制。
四、日本的高等教育财政拨款
日本在二战后经济和社会发展迅猛,主要归功于日本政府对教育的高度重视,尤其是高等教育发展飞速。纵观日本的发展历史,其高等教育财政拨款体制主要有如下特征:
1.完整的法律体系。同欧美国家一样,日本高等教育财政拨款的鲜明特点也是以法律为依据,日本高教的发展自始至终在各个方面都受到法律的强烈影响。日本高等教育是以政府为主导型,各级各类高等教育机构都必须遵循国家指定的相关教育法规和政策的要求。
2.分权化的财政责任。日本中央政府、都道府县和市共同分担高等教育的财政拨款责任。中央政府的财政拨款主要用于国家教育活动的直接开支,地方政府负责对公立院校的经费拨款,私立大学的政府拨款主要是中央各地方政府的补助金。日本文部省用于高等教育的经费预算主要是用于国立高等教育机构、用于弥补私立高校经常性开支的拨款补助、用于科学研究和国家战略及创新性研究和用于育英奖学金计划。
3.多样化的奖贷制度。日本高等教育除了实行奖学金计划外,还附有形式多样的贷学金制度。主要是两种形式,一种是不计利息的贷学金,主要是向那些经济困难学生提供;另一种是低息贷学金,供其他需要的学生使用。根据“谁受益谁负担”的原则,为保证经济困难的学生能够进入大学,实施贷学金资助的方式有效的促进了日本高教的发展。
五、国外高等教育财政拨款体制对我国的启示
通过介绍和比较以上几个发达国家的高等教育财政拨款体制,我们可以从中得到如下启示,为我国高教财政拨款体制建设提供经验借鉴:
第一,完善的立法体系是高等教育财政拨款发挥作用的重要保障。通过前面的描述和比较,我们可以看出无论是发达的资本主义国家还是发展中的社会主义国家,在各自高等教育财政拨款体制的建设上,都无一例外的有国家立法的支持,也就是说有完善的立法体系起着支柱性的作用。在立法方面,我国高等教育立法内容有些笼统,如《教育法》和《高等教育法》中对高教财政拨款问题并没有具体细则的规定,没有建立明确系统的体系,高等教育的财政权限在中央和地方的分也不明确,还有许多地方亟待加强。因此,我国高等教育财政体制建设的前提是针对具体国情和机构体制确立高等教育的相关立法,强调中央的宏观调控职能。
第二,高等教育财政拨款体制的具体方式受制于该国高等教育体制的影响。从上述比较来看,各国高教财政拨款的主要范围基本上都集中在教学、科研和学生资助三部分上。但各国高等教育体制是不同的,在权限上有的是中央集权式的,有的是分权式的,有的又是中央和地方相结合的,教育体制的不同直接决定和影响着财政拨款方式的不同。对于我国来说,不能完全的照搬照抄,必须根据本国教育体制的实质选择财政拨款方式。具体到高教模式的选择上,主要还是采用公式拨款、专项拨款和增量拨款模式。当然其中每种模式都各有利弊,究竟是采用哪种或是哪几种需要视具体情况而定。
第三,政府要重视对私立高等院校的财政支持。私立高等教育是公立高等教育的有益补充,它的积极作用在于能够缓解高等教育需求的不足,提供更多的高教受教育机会。如今,在许多发达国家,恰恰是私立高等教育办的更好些,成为世界上的名校,激励着着公立高教的革新和拓展。在我国,民办高等教育一直备受歧视,地位低下,不被政府和广大社会民众所支持,民办高教发展受到阻碍,资金不足,发展态势落后。鉴于此,我国政府应该加大对私立高教的重视,必要时给予特殊照顾,尤其是财政上的支持。当然,必要的法律规定和监督也是不可或缺的。
第四,政府对高等教育的财政管理应该趋向于间接管理。事实上,高等教育的经费预算和使用管理,政府并不是最佳的人选,因为政府在高等教育发展的信息获取上并不是对称的。政府在拨款方面的管理主要还是宏观和间接性的管理,如提供必要的教育信息和进行学生资助,具体事宜最好应该由专门的组织和部门来负责。在这方面做的比较好是英国,英国通过高等教育基金委员会这一中介组织,将高等教育经费拨付给高等学校。一改以往有政府直接划拨直接管理的弊端,改由中介组织进行调研、分析、管理、划拨和监督,充分发挥政府的宏观调控作用。对于我国高等教育财政拨款而言,也可以尝试建立这样的中介组织。一方面作为政府的延伸机构,它能够通过运用审查评估、确定项目、制定经费分配方案等手段来贯彻政府的教育政策;另一方面作为高校利益的反映机构,它能够将高校的状况反映给国家政府,保持高校在教学、科研、管理上各自的特色。
第五,建立多渠道筹措教育资金和大学生资助的制度。目前,多渠道筹措教育经费已成为世界各国解决教育财政危机的一个重要手段。近些年来,中国在多渠道筹措教育经费方面已取得了显著成效,但教育投入不足的状况仍严重制约着教育的改革与发展。因此,我们要积极借鉴英美等经济强国筹措教育经费的经验。此外,要大力加强大学生资助制度。从国外发达国家的发展来看,越是经济发达的国家就越是重视对学生的资助,并且资助额度比较大,范围也比较广。我们要在研究国外大学生资助政策的基础上,从我国国情和高教的实际出发,逐步完善我国高校大学生的良性资助体系。
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作者简介:李宁(1982—),女,辽宁鞍山人,硕士,长春师范学院教育科学学院讲师,研究方向:教育经济与管理。
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