【摘 要】 本文通过分析我国农村当前因非传统灾害造成的公共安全问题的原因,提出通过加强监督管理措施、技术措施以及提高规划立法手段,构建农村地区预防、处理由非传统因素造成的公共安全事故网络体系,处理农村生产生活安全问题,使其为农村经济社会等全方位发展创造良好的环境。
【关键词】 农村;公共安全;非传统灾害;解决措施
一、公共安全相关内容
1、对农村公共安全的认识
广义上的公共安全主要是指生产安全、公共安全、食品安全、公共卫生安全,但涉及的具体问题包括生产事故、药品安全、公共设施、地下空间、社会治安、金融安全、国家安全等十多个部门。[1]农村的公共安全是农村地区及其人员、财产、生命线等重要安全需求系统的保障,维护社会、经济、政治、文化等活动内部秩序、保护外部发展环境,为农村有秩序的生产生活提供保证。广大农村地区幅员辽阔、人口众多、自然条件恶劣,民族关系复杂,社会经济水平较低。受社会意识、文化思想水平局限,易引发各种公共安全事件,对社会的安定与团结造成损害,严重危害百姓的日常生活。
2、分类
非传统灾害其实也是人为灾害,例如战争、火灾、道路交通事故、传染病流行、药害、生产事故、环境公害、突发的社会事故、邻里纠纷、集群事件等。非传统灾害引发的农村公共安全主要有农村生产安全,包括生产技术安全、生产设施安全、生产环境安全三大类;农村社会治安安全、公共卫生安全、交通安全等几方面的生活安全;农村的生态环境安全。
二、农村公共安全的现状及原因分析
1、现状
(1)农村交通安全问题。随着农村地区机动车辆和驾驶人的保有量大幅度增长,政府相关政策、道路交通基础设施现实条件以及道路经费投入不足等原因,道路交通安全方面不断涌现新问题:道路运输体系、交警基础管理系统不健全;农村地区违章驾车、乱行车行为严重;农村道路系统的规划落后,道路基础建设水准不达标等。
(2)生产安全问题。乡镇企业的生产和经营者素质、技能、意识等原因引发各种乡镇企业生产安全事故;农业生产用药安全及其它包装物不经过专门处理直接丢弃,SARS病,牲猪病毒病、蓝耳病、5号病、家禽禽流感病等动物疫病;农村沼气、集镇附近的加油站、加气站或天然气管道等的维护监管不当引起的爆炸、火灾等农村能源使用隐患;农村生产消防、防盗、防爆等监管问题;农村群体上访事件、械斗事故监管不力。
(3)社会治安问题。城镇化过程中农村富余劳动力、社会闲散人员流动频繁,社会矛盾日益增多,各种治安案件和民间纠纷频频发生,各类刑事案件发案数逐年上升。5.12地震、冰冻灾害、藏独事件、新疆暴乱等一些天灾、人祸事件后引发的一系列社会治安问题严峻。
(4)公共卫生安全问题。公共卫生安全问题主要是环境卫生和生态安全问题。恶劣的环境卫生破坏了农村的循环系统、生态系统和自然资源,滋生大量有害生物,诱发疫病。农村的集镇公共卫生缺乏足够的监管措施,其消费市场大量承接城市门槛拒绝的货品。[2]农村一系列的饮水问题,例如:浙江坞里村因水污染变成癌症村;贵州盘县由于焦化工业污染成了“死亡之谷”等。农村地区承接城市转移的高污染企业,使得农村生态环境逐步恶化。
2、原因分析
(1)人们的公共安全意识不强。灾难造成的严重损失的根本原因是公共全的意识不足,农村地区教育、知识文化水平落后,造成社会公众危机意识淡薄,缺乏基本的识灾、防灾能力和自我保护意识。2004年重庆开县发生井喷事故,群众不是紧急疏散,而是站在那里看热闹,感觉到不舒服想跑已经跑不动了。这样的看热闹围观场合,街坊产生纠纷吵架、群众聚众抗议、犯罪现场,抱着好看好玩的围观者心态,易造成自身的安全危害。在公共安全事故爆发的时候,极易发生所谓的“羊群效应”,即由于信息缺乏、知识缺乏导致盲从盲信、以讹传讹、相互误导,使原本规模不大的事件造成严重的灾难性后果。
(2)公共安全监督管理不到位。一般而言,公共安全管理又称紧急事态管理或危机管理,是指在各种灾难和危机事件发生或即将发生之时,为保护人民群众的生命、财产安全和生态环境安全,而采取的有组织的政府行为,其过程包括从灾难和危机事件发生之前的准备、预防,到灾难、危机发生时的应对,以及灾难、危机发生之后的恢复。[3]目前,我国农村的公共安全管理体制是“县—乡—村”三级管理,县政府是农村公共安全管理的领导机构,乡镇政府是农村公共安全管理的执行机构,然而,涉及公共安全管理的部门各自为政、条块分割,统一的公共安全管理体制尚未形成。应急系统的领导结构基本上都是临时结构,协调统一指挥作战能力差。
(3)公共安全投入不足。我国各类疾病防治体系和应急机制不健全,国家针对农村的各种优惠政策、税费改革措施,导致乡镇政府等没有足够的财力进行公共安全管理、提高优化工作。再者,城市的扩张以及城市生存空间、生活质量的需求,违法企业钻农村法律空子,只污染不治理现象严重。资金保证和社会动员机制是确保公共安全的必要条件。目前,我国现有的政府财政支付能力和财政体制集中应对少数突发事件的力量是具备的,但从全方位防范、常规性防范、现代化防范的广度和深度的要求看,资金的来源和保证性尤显不足,资金制约是当前完善我国公共安全危机管理机制的一个最大的“瓶颈”。
(4)公共安全维护机制不健全。农村地区处理各种危机事件缺乏科学性、法律约束性,公众参与度不高;政府部门未真正提升社会管理和公共服务职能的观念和能力。在非常时期,政府不能发挥主体作用,未能正确引导社会中介组织等非政府组织的社会救援力量。当前中国的农村地区缺乏危机预防机制,乡镇政府没有建立好政府主导的公共安全宣传引导系统,不能提高维护公共安全的能力和水平,在危机发生的时候无法安抚公众心态,缓解社会动荡。
(5)社会、经济、文化、政治等方面存在矛盾冲突。城乡之间、地区之间的发展不平衡,社会、经济、文化、政治等方面存在差异,加剧了农村地区公共安全的风险。农村缺乏像城市中较好的教育、医疗卫生、社会保障、公共设施建设和公共服务方面等公共安全服务水平。城市与农村、地区之间的收入分配差距过大,影响人们的思想、信念和价值体系,导致社会冲突和秩序失范,威胁社会稳定和安全。
三、解决措施
1、加强监督管理
公共安全管理作为农村地区的一种重要、特殊的公共服务,要求在公共安全事件发生时,公共安全管理部门提供可靠的安全保障,及时、恰当的、有力的控制事件发展,减少各种损失,维护公民利益。
(1)加强生产安全事故管理及预防工作。首先,要多层面、多样式的丰富农村公共安全文化,提高安全防范意识。其次,建立健全安全法制,规范各阶层安全行为,把安全生产纳入法律化、制度化轨道。再次,构建领导至基层的安全监督管理网络体系。最后,要提高农村安全监督、管理人员的业务能力和监管能力。
(2)完善城镇公共卫生体系。建立健全优质高效的农村公共卫生体系是预防和处置农村各种突发公共卫生事件的基础。完善城镇公共卫生体系主要从医疗卫生服务和饮食卫生安全两方面入手。
医疗卫生方面:首先构建良好的医疗卫生服务网络,形成由政府主导的疾病控制、健康教育、爱国卫生等完备的网络体系,能应对突发的公共卫生事件。其次根据地区的公共卫生服务现状,通过制定贫困人口医疗救助政策等措施,充分调动掌握卫生行政系统和教育科研系统的公共卫生资源,真正地为百姓解决问题,例如治疗病毒性肝炎、结核、食管癌、白血病等。
饮食卫生方面:国家及各地政府通过采取各种政策以及技术途径来加强食品安全监督管理,例如工商总局将逐步建立农村食品经营者“电子档案”,实现与“经济户口”的有效对接,并逐步实施网络化管理。各地工商部门还初步探索了农村食品安全监管的一些治本之策,如:山东在全省农村食品市场推行“一户多档制”“实名登记制”“证明登记制”和“标牌公示制”四项制度;湖南、重庆、武汉、南京制订快速检测工作规范等。政府要努力建设农村食品卫生安全防控体系,深入开展粮、肉、奶、蔬菜等与广大群众生活密切相关的食品专项执法普查;要规范食品安全监督管理、严把质量关,整合监督力度;要建立灵敏的食品卫生安全反馈系统,增强抵抗风险能力。
(3)构建农村地区突发事件、危机事件的预防和应急机制。首先,构建良好的具有日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等功能的应急平台组织指挥系统,应对农村突发公共事件和危机事件。把相关的公共安全信息汇集到这个系统中,一旦发生大灾害或社会危机事件以及突发公共安全事故的时候,政府就可以通过该系统进行统一领导和指挥,从总体组织上达到救灾力量的优化组合和配置,打破条块分割的传统公共安全的处置机制,加大紧急救援的准确性和及时性,做到集中指挥、统一调度。[4]
(4)切实解决农村各种矛盾冲突。深入开展农村严打斗争,切实抓好农村矛盾纠纷的排查调处工作。健全完善矛盾纠纷预防、排查、调处工作机制,整合力量、整合资源,加强乡(镇)、村(组)矛盾纠纷排查调处中心、站点等工作网络建设,把人民调解、行政调解和司法调解结合起来,完善农村多渠道解决争端的机制;高度重视和解决农村因干群关系、农民负担、土地承包、土地征用、环境污染、移民搬迁、拖欠农民工工资、集体资产处置、村务公开、邻里纠纷和宗族问题等引发的矛盾纠纷,建立和推行重大决策和重大项目风险评估制度,从源头上预防和减少各类矛盾的发生;加强和改进信访工作,有效预防和减少因矛盾纠纷激化而引发越级上访事件、群体性事件和“民转刑”案件。
加强农村治安防控体系。建立健全适合农村治安特点的治安防控网络体系,积极实施农村警务战略,充实基层警务力量,建立适应社会主义新农村建设要求的农村警务工作机制。建立流动人口综合信息管理服务系统,维护当地农民和流动人口的合法权益,同时,要加强留守儿童的教育保护工作,解决留守老人的生活问题等。
2、技术措施
(1)构建良好的公共安全信息网络。建立公共安全信息的发布系统,信息的透明度在公共安全事件中具有保持社会稳定的基础作用,通过及时的将信息公布给民众,稳定人心,减少意外的损失。有学者指出我们可以借鉴日本通畅的防灾网络,在我国中央及各级政府建立中央和地方的公共安全网、下达上传各种灾害信息。[5]
(2)利用高科学技术预防、处理各种公共安全事故。广大农村地区,科学技术推广得比较慢,政府主导的监督管理部门应该寻求合理恰当的方法,将科学技术运用到农村公共安全监督管理、灾害预防以及各种应急措施中。乡镇企业应该积极的应用高科技手段从各个方面保障安全生产,减少生产事故的发生。
(3)通过规划、立法手段加强村镇公共安全保障。在立法方面,争取早日把城市公共安全纳入法律管理的轨道,尽快在现有的城市立法权限范围内加强城市公共安全立法体系的研究,建立有序的城市公共安全管理机制。2006年国务院公布了《突发公共事件应急处置总体预案》及其9项专项预案都是完善城市公共安全法规体系,保障公共安全的有力措施。[6]在规划方面,近两年,规划相关的政府部门以及规划工作者,开始重视对农村集镇的综合防灾规划或公共安全规划,在村镇的总体规划中,将公共安全规划逐渐纳入规划的主要方面,积极探讨公共安全与发展课题,作为规划实施过程中的依据,使规划发展更合理,更有效的保障百姓利益。
总之,随着城市的发展进步,农村地区公共安全问题严重制约了城市发展进步,影响着人们的日常生活,我们应该积极寻求解决各种类型的公共安全问题的途径,以人为本,服务于百姓,创建和谐社会。
【参考文献】
[1] 李晓安,阮俊杰.建立和完善保障公共安全的应急体系[J].企业技术进步,2006(5):41.
[2] 王慧华.农村食品卫生安全现状及建议.蛇志, 2008.(20).03.
[3] 夏宝成.西方公共安全管理[M].北京:化学工业出版社,2006.
[4] 寇丽平.浅谈城市公共安全规划的现状及可行性方案.城市规划,2006.10.
[5] 杨安华.民族地区突发事件与危机管理机制研究[J].公共管理学报,2005.
[6] 中国公共安全网.
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