中国共产党群众监督的历史经验

摘要：群众监督是社会主义权力监督体系的重要组成部分，同时也是人民群众政治参与的重要途径之一，对新时期推动反腐倡廉、实现全面从严治党具有重要意义。综观中国共产党90多年群众监督的历程，始终坚持党的领导、相信和尊重群众、以科学的制度机制为保障、推动实现政务公开、密切党群之间联系是其基本经验。

关键词：中国共产党；群众监督；历史经验

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）01-0043-04

作为群众政治参与的重要方式，群众监督承载着人民群众当家作主的美好期待，展现着人民群众国家主人的崇高地位，凝聚着党和国家惩治贪污杜绝腐败的坚定决心，在反腐倡廉建设中发挥着举足轻重的作用。认真总结中国共产党历史上群众监督的经验与教训，将那些有益的做法和成功的经验运用于当前的群众监督实践中，对改善当前我国群众监督乏力的现状，实现反腐倡廉机制创新，构建立体化的惩治预防腐败体系，推动实现全面从严治党具有重要意义。

一、群众监督必须以坚持党的领导为前提

中国共产党以全心全意为人民服务为自己的根本宗旨，除了最广大人民群众的利益，党没有自己的任何私利。党的领导是中国革命、建设和改革事业取得巨大成功的根本保证，是群众监督的政治保证和坚强后盾。党的领导深刻影响着群众监督的作用和效果。当党能够正确地认识群众监督的作用，积极领导并鼓励和提倡群众监督时，群众监督就能健康发展；當党放任群众的监督活动，不能对其施以正确的领导，则这种自发性和随意性很强的群众活动便很有可能发生异化，给党和国家带来重大损失。如在瑞金时期，党大力提倡人民群众对自己工作的监督和批评，制定了详细的保障群众监督权和群众监督有序运行的条例，并且为保障苏维埃政府下的每个革命群众都能发表自己的意见，毛泽东还提出苏维埃要给予其“一切尽可能的物质条件上的便利（会场、纸张、印刷机关等）”，为群众正确监督和有效发挥作用创造了条件；而在“文化大革命”时期，由于大搞“踢开党委闹革命”，使群众监督以一种极端的方式开展，不能在党的领导下有序、规范地进行，不仅打乱了经济建设的既有部署，阻挠了社会主义现代化建设进程，也导致了多数人的暴政，使那些真正想为国家民族的发展进步作出贡献的社会主义建设者含冤受屈，酿成了非常严重的后果。因此，我们讲群众监督，一定要是在党的领导下人民群众有序、规范参与的监督。

强调党对群众监督的领导，决不意味着党以领导的名义取消群众的监督权利，而是党在深刻认识群众监督的作用和效果的情况下，通过对其施以正确的领导，使这种自发性和随意性很强的群众活动能够在既定的规范下有序地进行，从而规避其给党和国家带来不利影响的风险。与此同时，坚持党的领导要求党要不断改善自己的领导，创新党的领导方式，使其能够与时代发展的形势特点相契合、与人民群众的发展变化相适应、与群众监督的发展演变相协调。步入新世纪以来，我国发展进入了重要的战略机遇期，但同时也进入了改革的深水区和社会矛盾的高发期，在这个“触动利益往往比触及灵魂还难”的发展新阶段，更需要党统筹全局，更好地发挥领导核心作用，为群众监督更好发挥其强化人民主体地位、扩大社会主义民主、促进党政机关科学决策、惩治预防贪污腐败、优化党群干群关系、推动全面从严治党等方面的作用创造更加便利的条件。

二、群众监督必须以相信和尊重群众为基础

马克思主义认为，人民群众是历史的创造者，其创造历史的伟大作用，主要表现在人民群众既是社会物质财富和精神财富的创造者，又是社会变革的决定力量，在社会变革中起主体作用。真正的历史是群众的历史，群众中蕴藏着巨大的力量和无限的潜力，“只要我们依靠人民，坚决地相信人民群众的创造力是无穷无尽的，因而信任人民，和人民打成一片，那就任何困难也能克服，任何敌人也不能压倒我们，而只会被我们所压倒。”中国共产党的群众监督理论正是建立在相信、依靠和尊重群众力量的基础上的。

早在大革命时期，毛泽东就认识到了蕴藏在人民群众中的强大力量和人民群众在发现一切假丑恶现象时雪亮的眼睛，他在《湖南农民运动考察报告》中指出：“农民的眼睛，全然没有错的。谁个劣，谁个不劣，谁个最甚，谁个稍次，谁个惩办要严，谁个处罚从轻，农民都有极明白的计算，罚不当罪的极少。”在民主革命时期和探索建设社会主义时期，毛泽东十分重视发动群众的力量来防治贪污腐败，收到了良好的效果。中央苏区时期查办的钟圣谅、钟铁青、左祥云、唐仁达、熊仙璧、刘仕祥等贪污腐败案，延安时期惩办的肖玉璧、黄克功等腐化堕落案，以及建国以后对大贪污犯刘青山、张子善的查处，群众监督在其中都发挥了重要作用。近些年来我国检察机关立案侦查的贪贿案件来自群众举报提供线索的庞大比率一再表明，群众监督就是“查办腐败案件的源头活水”。

在与腐败这个权力之癌的斗争中，群众监督发挥着任何其他各种形式的监督无可替代的基础性作用。其他各种形式的监督往往是在群众监督所指引的线索下才得以利用其各自的职权和特点继续深入跟进的。然而，尽管群众监督能够发挥举足轻重的作用，但群众的监督积极性并不是随意就能够被激发的，它首先需要党和国家破除群众监督会危害社会稳定的保守观念，相信群众是公道的、能够辨别是非的，因而相信群众的实践、尊重群众的实践；也需要党和国家创造条件使群众真切感受到党和政府是为他们作主、为他们谋利益的，进而真正敢于监督和批评党政机关及其工作人员；更需要党和国家对人民群众的力量给以足够的信赖和充分的尊重，并大胆赋予其监督、问责、奖惩、罢免等权利。如此，才能最大限度地发挥群众监督效能。

三、群众监督必须以科学的制度机制为保障

用制度来管权、管事、管人，使其不会因领导人的改变而改变，不会因领导人注意力和看法的改变而改变，是一个国家治理能力现代化的重要标志。同样，有没有完善的制度来确立群众监督权利、规范群众监督行为也是衡量群众监督制度成熟与否的重要标志。以毛泽东为核心的党中央第一代领导集体尽管在建立群众监督制度上迈出了可贵的一步，但终究没能建立起一套完善的群众监督制度体系来保障和规范群众的监督活动，致使这种不易控制、难以操作的群众实践活动在轰轰烈烈开展的同时，始终隐藏着酿成与美好初衷完全相悖的严重后果的可能性。

群众监督是以广大人民群众为主体的政治参与实践活动，由于不同的参与主体生活习惯的千差万别和个人素质的参差不齐，决定了他们在参与监督时所倚重或依赖的方法也可能各式各样。如果方法得当，则群众监督可以作为一种强大的力量以一种无形的压力来制约和规范公共权力的运行，敦促党政机关及其工作人员更好地为人民服务；如果方法不当，则其往往又会因为无序和不易控制而给正常的权力行使带来重大伤害，阻碍经济社会的健康发展。更重要的是，一旦卷起群众运动的浪潮，很多问题就会是非难定，原本合情合理的事情很可能就会因为过于激烈的方式方法而造成结果上的尴尬。因此，只有建立科学的群众监督制度机制，才能有效规避群众监督的潜在危害，促使其长效、持久地发挥作用。在中国共产党历史上，既有因为健全的制度保障而引导群众监督有序发挥作用的成功经验，也有因为群众监督缺乏必要的制度规范而酿成社会动乱的惨痛教训。如中央苏区时期，由于党和政府不仅通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》《工农检察部控告局的组织纲要》等法律法规明确赋予了群众监督权利，而且还通过《工农检察部的组织条例》《突击队的组织和工作》等条例对群众监督作出了严密而清晰的程序性规定，并建立了工农检察委员会、控告局等与群众监督制度相配套的群众监督机制，保障了群众监督的规范有序进行；而“文革”时期，由于事实上将群众监督片面地等同于大搞群众运动，又由于过去惯于依靠群众运动来解决政治、经济问题的惯性思维，此时的群众监督在某种程度上变相成为了一种工具，致使对群众运动的路径依赖消弭了对依靠制度化的群众监督来规范其作用发挥的理性认知，加之林彪、江青等别有用心的人极端反动的蛊惑，使群众运动在轰轰烈烈发展的背后严重破坏了党和国家的既有秩序，在声势浩大、效果不小的表象下给社会主义民主和法制带来了深深的创伤。这场惨痛的教训以血淋淋的事实警醒世人：“以打江山的方法坐江山是不行的，在战争状态适用的民主方法——群众运动，在和平狀态的和平建设时期是难以奏效的。”

改革开放以来，党和国家加快了群众监督制度化的脚步，但时至今日，群众监督制度体系依然不完善。尽管包括我国《宪法》在内的法律都明确规定了群众的监督权利，使群众监督得到了制度上的保障，但因其规定过于笼统，有关群众监督的具体问题如其性质、地位、程序、原则等都缺乏系统的阐述，致使群众监督始终不能规范、有序地发挥其应有功能。要适应发展的新阶段群众的新特点，充分发挥群众监督的作用，仅仅用法律或规章制度规定群众享有监督权利是远远不够的，更需要我们在推进全面依法治国和全面从严治党的同时，加强群众监督制度顶层设计，建立群众监督的专门性法律和程序性制度，健全群众监督的激励机制，完善保障群众监督主体生命和财产安全的防范打击报复体系，尽量减轻群众在践行监督权利时的思想负担，如此才能为权利意识已经觉醒的人民群众有序参与对党政机关及其工作人员的监督提供真正可以依赖的法制框架。

四、群众监督必须以党政机关信息公开为条件

阳光是最好的防腐剂。把政府的一切行为向人民群众公开，既是群众监督得以实现的必要条件，又是保证政府不犯或少犯错误并赢得群众信任、理解和支持的有效手段。群众是真正的英雄。他们生活在生产实践和科学实验的第一线，在制度的贯彻落实中，其合理与否往往最先被群众感知，在决策的执行过程中，其科学与否往往最先被群众发现。但这些毕竟都是发生在制度已经得到贯彻、决策已经得到落实并酿成一定的后果以后。要充分发挥群众的监督作用，实现在源头上预防腐败、避免决策失当，必须通过党政机关及时而有效的信息公开才能实现。

中国共产党很早就认识到了实行政务公开，以便利群众监督的重要性。1931年11月，中央执行委员会第一次全体会议通过的《地方苏维埃政府的暂行组织条例》中就有各级执行委员会均需定期向其管辖范围内的选民做工作报告的规定，并且“选民群众可在该工作报告大会上批评政府的工作”。解放战争时期，晋察冀平山老解放区创造的将土地改革与整党运动相结合的办法之所以能够取得如此良好的效果，是与其实行开门会议即吸收普通群众参加党的会议的方式密不可分的。改革开放以来，党对政务公开的重要性有了更加深刻的认识。自党的十三大报告提出要“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”以来，河北省藁城市于1988年在全国首创公开办事制度、公开办事结果，以便于群众监督。之后，河北省海兴县在学习和借鉴藁城市经验的基础上，使政务公开在内容和形式上更加规范。再之后，推行政务公开越来越为党中央所重视，党的领导人一再强调要推行政务公开。然而，尽管党中央着力推进，一些地方领导干部诸如“公开了还怎么领导”的抱怨声始终不绝于耳，我们的政务公开至今依然不能满足群众的期待。

中国共产党是坚持全心全意为人民服务的党，党和政府的一切工作，最终都是为了维护人民群众的利益，没有理由惧怕群众的监督。主动公开政务财务，对与人民群众切身相关的事项要推行决策公开、办事公开、结果公开，主动向群众汇报工作并创造条件便于他们随时检查自己的工作，敢于接受监督、乐于接受监督，才能赢得群众的信任和支持，才能保证党政机关及其工作人员代表人民群众行使的权力永不变质。

五、群众监督必须以密切的党群联系为抓手

密切的党群联系是保证我们党永不脱离群众、始终立于不败之地的根基，也是实现下情上达和上情下达的重要保障。只有在密切的党群干群联系中，人民群众的愿望和要求才能及时为党所了解，党政机关及其工作人员存在的疏漏和问题才易于通过群众的监督和批评为自身所察觉；也只有党群之间建立起经常而又密切的联系，才能保证群众监督渠道的畅通。否则，即便群众发现了问题，也会因其不能及时有效地向有关部门反映而束手无策。

中国共产党在长期的革命实践中，始终注意保持和巩固与人民群众的联系，不仅使之成为党的优良传统作风之一，而且将其看作是“共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志”。党在瑞金执政时期工农检察部控告局的成立和突击队、轻骑队和群众法庭的组织，党在延安执政时期“三三制”政权的创建，以及建国以后人民监察通讯员的设置，都是党为密切党群联系，顺利实现上情下达和下情上达以便利群众监督而付诸努力的精心创造。同群众保持密切的联系并不断巩固这种联系，党才能及时明了群众所思、所想、所忧、所盼，才能从群众的实践中汲取智慧、获得力量，才能在群众监督下制定出正确的路线、方针、政策，保证党始终代表最广大人民群众的根本利益，始终保持和发展自身的先进性。

习近平总书记指出：“能否保持党同人民群众的血肉联系，决定着党的事业的成败。”如果党不注意保持、加强和巩固与群众的联系，那么“无论它是怎样优秀的先进部队，无论它是组织得如何好，它还是不能生活和发展的”。尤其是在长时间执政导致党脱离群众、滋生官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风等不正之风的可能性大大增加的条件下，加强党群联系更成为党巩固执政基础、更好执政为民的关键所在。不断探索新形势下密切党群联系的新方式，通过党员干部下乡与人民群众同吃同住同劳动、搭建与广大网民保持经常性沟通的网上平台等途径，构筑起党群密切联系的体制机制，使党群联系常态化、经常化，既有助于党适时了解群众疾苦、倾听群众呼声、把握群众关切，实现科学和民主决策，又有助于人民群众及时向党反映党和政府工作的不足、表达自己的利益诉求，同时还可以为群众监督充分发挥作用奠定良好的渠道基础，理应成为新时期强化群众监督的重要着力点。

依靠群众但又不能搞群众运动，这是经历“文革”的浩劫后我们得出的基本结论。群众运动伤害人，而且“群众运动的最大受害者往往就是群众本身，而如果能避免群众运动，那么最大的受益者也是群众”。要在世情国情党情民情都已经发生巨大变化的现代化建设新阶段更好发挥群众监督作用，必须坚持在党的领导下，充分的相信和尊重群众，依靠健全的群众监督制度保障、阳光下的权力运行方式和密切的党群联系体制机制，才能为群众监督营造健康发展的广阔舞台。

责任编辑 李建良