日本高校补助金制度及其启示

(注:［收稿日期] 009-02-11

［作者简介] 延平(1982-)，女，山东潍坊人，安徽师范大学硕士生 ，主要从事高等教育研究。 )

(安徽师范大学 教育科学学院,安徽 芜湖 241000)

［摘 要] 日本高校补助金制度由来已久，并为日本私立大学的发展提供了重要的财政保 障，注入了不竭的生机和活力，这从对日本高校补助金的渊源、目的及补助金机制的深入分 析中可以得到体现。日本高校补助金制度在健全法制、资金筹集多元化、明确补助原则和 补助方法等方面所采取的一系列完善措施，为解决目前我国民办高等教育存在的资金不足 等问题提供了借鉴。

［关键词] 本；私立高等教育；补助金；补助金制度

［中图分类号] 649.1［文献标识码] ［文章编号] 672-0717（２００９）０２-0094-06

2006年日本文部科学省统计资料显示，日本私立大学有553所，占学校总数的76.2%， 私 立大学学生总数为2 112 291人，占日本大学生总数的73.7%；公立大学86所，学生总数为124910人；国立大学87所，学生总数为627 850人。日本私立大学很发达，在学 校与 学生 的数量上与国立大学相比占有很高的比例。国立大学经济上由中央政府支持，政府给国立 大学拨款占学校总支出的 70% 日本庆应义塾大学校长安西礻

一、日本高校补助金的渊源

第二次世界大战以前，在以“国家主导型”为中心推进学校教育的日本，一直把私立学校作 为国立、公立学校的一种辅助机构，政府不仅没有给予其应有的资助，而且对其严格管制 ， 严重阻碍了私立高等教育的发展。第二次世界大战以后，日本政府逐渐意识到了私立学校的 重要作用和巨大潜力，采取了积极扶持私立学校的政策。如1949年的《私立学校法》第59 条规定，国家和地方公共团体为振兴教育，在必要时，应依据有关的法律对法人办的私立学 校 给予资助。随着入学人数的迅速增长，为了提高私立教育的质量，降低国立、 公立学校同私立学校在教师待遇、学费方面的差距，1970年，政府提出了对私立大学实施经 费补助 的提案，并成立了“私立学校振兴财团”。1975年和1976年又先后制定了《日本私立学校 振兴援助法》和《日本私立学校振兴援助法施行令》。在此之后，政府的财政补助金曾一度 达到私立学校经费收入的三分之一。但后来由于政府财政预算的缩减，该比例又下降了，这 项财政补助也成为政府控制私立学校教育质量的一项重要手段。为了获得政府的财政资助， 私立学校必须满足包括将招生规模控制在学校创办时政府指定的招生编制之内等一系列标准 要求。财政补助金的总额取决于由院校教学状况等指标组成的核算公式 计算方法是以教职员工、学生人数为基数乘以人均补助单价，再根据教育和研究的条件、 设备情况进行倾斜分配。即对下列情况给予重点资助：①学生定员超出减少时；②专职教师 和学生的师生比例较小时；③将学生学费等项收入作为教育、研究经费使用的比例较高时。。在此后的年度中 ，依据该公式所核算的各私立院校的补助金差异日趋明显。这样就形成了由政府向私立学校 振兴财团提供资金，再由财团向开设私立学校的学校法人实施补助的方式［1]

日本政府对私立高等教育的补助方式，按补助的对象来看，可以分为对私立高校的补助和对 私立高校学生的资助。对私立高校的补助包括直接拔款给私立高校、为私立高校提供贷款、 对私立高校实施减税免税政策等。对高校学生的资助主要是奖学金（日本学生支援机构奖学 金是主要来源，次要来源是地方自治体、民间及大学自身提供的奖学金），金融机构开设的 教育贷款是其必要补充。

对私立高校的补助又可以分为直接补助和间接补助。直接补助就是政府直接为私立高校提供 其所必需的经常性费用（如教职员工的工资，教育、研究经费等）和配置相关的设施设备等 ；而为私立高校提供优于其它民间企业的低息贷款和实施减税、免税政策（如对私立高校的 固定资产实行免税，对其附属事业收税的税率很低），则可以看作是政府对私立高校的间接 资助。

二、日本高校补助金的目的

1.调控私立高校的发展方向与规模

20世纪70年代以来，日本政府对私立大学的态度转为积极扶持与严格控制相结合，这种态度 在政策上体现为政府正式对私立大学实行财政补助，以达到调控的目的。

日本政府实现对私立学校补助法制化的标志是1975年《私立学校振兴助成法》（以下简称 《助成法》）的颁布。此法规定：“受到补助的私立学校必须接受主管部门的强制监督， 提 供报告并接受质问和检查，听取预算变更劝告等。”虽然该法没有规定主管部门有行政指导 的权限，但由于几乎所有私立学校都在接受政府补助，所以事实上私立学校不得不相当程度 地接受主管部门的行政指导。与此同时，为了得到资助,私立高等教育必须及时调整自 己的办学目标。而且,也正是由于政府的资助政策的不断调整、改善,使得私立高等教育的发 展逐步由追求规模向提高质量、尤其是提高私立大学研究生院的质量过渡。总之,政府可 以通过制定获得资助的条件对私立高等教育进行间接的约束和管理。

日本政府通过运用经费补助以达到调控私立大学这一目的，从《助成法》的第4条、第5条均 可以得到充分的体现。如，《助成法》第4条规定：（1）国家对设置大学或高等专门学校的 学校法人，关于与该学校的教育与研究有关的经常性经费，可补助1/2以内；（2）依前项规 定可以补助的经常性经费的范围、算定方法及其他必要的事项，以政令规定（补助金的减额 等）。《助成法》第5条规定，“国家在学校法人或学校法人设置的大学或高等专门学校符 合以下之一的场合，可根据其情况，削减依前条（第4条）第一项规定向该学校法人交 付的补助金的数额进行交付，这些场合包括：（1）违反法令规定和基于法令规定的主管机 关的处分或捐赠行为的场合；（2）使在学的学生超过学校章程的招生定额数的场合；（3） 在校的学生人数不满学校章程规定的招生定额的场合；（4）不能妥善偿还借款等财政状况 不健全的场合；（5）其他教育条件或管理运营不够适合的场合。”［2] 上可以充 分表明，私立大学获得政府补助金是有条件的，即必须接受政府的监督与指导。

2.将私立高校作为国立、公立高校的补充

在日本，私立高校与国立和公立高校有很多的不同，主要体现在以下几个方面：

(1)任务不同。国立院校是为满足国家政府的需要而建立的，由文部省领导。一些地方政府 的大学 是由都道府县建立的，为地方的特殊需要服务；私立大学的任务是满足非政府部门的需要， 如增加高等教育的机会，满足工业和企业的人力需要等［3]

（２）课程的侧重点不同。国立院校侧重于基础性和应用性的研究课程；私立院校由于是靠 学生的学 费来维持的，所以他们的课程偏重于社会科学和人文科学，偏重于那些可以在容纳很多学生 的大教室里讲授的学科［3]

（３）宗教教育不同。私立学校不受国立和公立学校禁止宗教教育和宗教活动的限制，可 以从事宗教教育和宗教活动。

正因为私立高校与国立、公立高校有以上一些区别，国立和公立高校所不能办或办不到的 事 情，就可以由私立高校来代之，因此，私立高校可以作为国立高校和公立高校的有效补充。

三、日本高校补助金的机制

1.政府对私立高校实施补助金制度的法律根据

日本政府立足于教育机会均等，实行了国家对私立高等院校的补助。其中，颁布于1949年12 月15日的《私立学校法》是日本政府对私立学校进行资助的最早的法律依据。它的第1条和 第59条规定：“鉴于私立学校的性质，应尊重其自立性，提高其公共性，以达到私立学校 健全发展的目的”，“国家和地方公共团体应当重视振兴教育的必要性，遵照法律的条款， 对学校法人、私立学校教育给予必需的资助。”［4] P60)同时，文部省为执行《私 立学校法》， 于1950年下发了《私立学校法施行令》和《私立学校法施行规则》。随后，日本政府又相继 制定了《关于给予私立大学研究设备国家补助的法律》（1957年）、《私立学校振兴财团法 》（1970年5月公布，7月1日正式生效）和《私立学校振兴助成法》（1975年7月11日正式公 布，1976年4月1日开始生效）。其中，《私立学校振兴财团法》的颁布与实施，标志着日本 政府从1970年开始对私立大学实行补助金制度(Subsidies)。《私立学校振兴助成法》则更 进一步明确了政府提供私立大学财政补助的三大目标，即改善私立学校办学条件、减轻学生 学业经济负担和保障私立学校经营稳定，并就实施补助的具体方法和补助额度的分配在第四 条和第五条中进行了明确的规定。此外，《私立大学的研究设备补助法》、《产业教育振兴 法》、《理科教育振兴法》等也含有政府对私立高校进行补助的精神或内容。

2.政府对私立高校实施补助金制度的原则

从日本政府对私立高校实施补助金制度的目的来看，补助金的分配原则主要是倾斜分配原则 。该原则是1982年之后，日本政府为了提高经常费补助金对私立高等院校经常费的补助，包括“一般补助”和“特殊补助”两种。)的 利用效率，针对经常费补助金分配办法而提出的。所谓倾斜分配，也就是对条 件好的私立学校少补或不补，对条件差 的私立学校多补，乃至对同一学校也视当年经济情况而定，经营情况好的年份少补或不补， 经营情况差的年份多补。对一般补助而言，所谓倾斜分配是指对下列情况给予重点资助：① 学 生定员超出数减少时；②专职教师和学生的师生比例较小时；③将学生学费等项收入作为教 育 、研究经费使用的比例较高时［4] P60-61)。对特殊补助而言，倾斜分配原则即是 对改善教育、研究 条件做得较好的私立高校给予较多的补助金额，对经营管理明显不善和没有充分利用补 助金的私立高校，则实行5年停发补助金的制裁措施。这项原则对提高私立高等教育的办学 质量起到了有益的推动作用。

3.政府对私立高校实施补助金制度的具体方法

日本私立高校补助金制度的实施具有以下具体方法：

(1)政府补助金的调整比率

为保障私立高校财政补助金制度目标的实现，政府对财政补助金的有效配置方式进行了深入 探讨，并设定了补助金基准额的调整比率。就目前来看，具体的调整比率包括以下三个系列 ：

A系列：计划招生人数与实际在校生数的比例；

B系列：专职教师与在校生数的比例；

C系列：学生缴纳的学费收入与教学研究经费支出及相关设备支出的比例。

在实施私立高校补助金制度的初期，政府曾一度采用生均面积、校舍面积、藏书量、经常性 收入与经常性支出（收支比例）、经常性收入中贷款利息所占比重等指标作为政府财政补助 金的调整系数。但经过调整，最终确定了上述指标作为补助金的调整项目。以上采用的三个 调整项目分别通过控制招生超编率、减少师生比、抵制学生收费水平上涨、增加教学研究经 费等渠道，实现改善私立大学教学条件、减轻学生经济负担等目标。政府采取倾斜性配置的 方式，向调整项目得分较高的大学或学科专业提供高额的财政补助［5]

(2)补助金的计算方式

补助金是日本文部科学省（原文部省）用来维持和提高私立高等教育质量的一种财政补助， 包括经常费补助金和设施设备补助金。其中经常费补助金是日本政府对私立高等教育进行资 助的主要部分。

对私立高等院校经常费的补助，包括“一般补助”和“特殊补助”两种。“一般补助”依据 私立高校教育、研究条件的建设情况不断调整，以注重效果和效率为原则，以学生的保持率 ，专任教师与学生的比例，学生缴纳的学费用于教育、研究的情况等为客观指标。其金额的 基本计算方法是以教职员数或学生数(在招生编制内的实际在校生人数)为基数乘以大学各系 统所定的补助单价，将此合计额作为补助基准额，乘以从最高130％到最低1％的调整系数 一般补助的调整系数表：(1)A系列：计划招生人数与实际在籍学生数的比例(30分)。根据 私立大学的不同学科专业，以30分为标准分，在130％(39分)至20％(6分)的幅度内设定A系 列得分。(2)B系列：专职教师数与在校学生人数的比例，即师生比(20分)。以20分为标准分 ，在130%(26分)至30％(6分1的幅度内设定B系列得分。(3)C系列：学生缴纳的学费收入与教 学研究经费及相关设备支出的比例(50分)。以50分为标准分数，在130％(65分)至20％(10分 )的范围内设定C系列得分。(4)上述A、B、C三项调整项目，根据以下状况进行适当加分或减 分，以此实现对调整系数的修正：①若学校向学生提供助学贷款，则c系列加分(1～１0分) ； ②根据教师或职员工资指数，对C系列进行减分(各2.5～7.5分)；③若学校没有实施自我检 查评估等措施，则扣3分。若出现支出超出收人则减分(2.5～100分)。)。然后，在此基础上，依据私立大学董事、教职员的高额工资等指标进行相应的二 次调整。最后 为使计算金额与预算金额相吻合，再一律予以压缩，得到实际补助金额数［5] 。

“特殊补助”是指针对有特色的教育和研究，如研究生院的教育和研究，留学生教育、国际 交流等所需的经费给予的补助金额，是在一般补助的基础上给予的补助。为了提高补助金的 利用效率，日本政府对“特殊补助”也实行了倾斜分配政策［4] P61)。其金额的具 体计算方法是 ，一部分特别补助的拨付以专门委员评定的分数为基础，通过选择制和调整项目来实现倾斜 性分配［5]

为了促进私立大学学术研究工作的发展，日本建立了“私 立大学研究设备装备费补助金”制度。凡购置价格在500万～4000万日元之间的基础性研 究所需的设备和价格在1000万～4000万日元之间的信息处理所需的设备，均可接受分别 占 购置设备价格1/2和1/3金额的补助。同时，根据日本政府咨询机构——临时行政调查会的建 议 ，日本政府对所有层次的私立高等院校的装备费用都给予一定的补助。对私立大学、研究生 院购置的4 000万日元以上，私立短期大学、私立高等专科学校购置的3 000万日元以上，以 及私立专修学校购置的2 000万日元以上的大型教学研究设备所需的经费予以补助［4] (P62)。

4.日本高校补助金的具体实施

依据相关法律，国家负责对开办私立大学和私立高等专门学校的学校法人进行援助，学校法 人设立的私立的小学、初中、高中、聋哑学校、盲童学校及幼儿园则由都道府县进行援助（ 学校法人以外的个人设置的幼儿园也属于援助对象）。国家再对都道府县所支出的援助经费 加以补助。私立大学和私立高等专门学校的补助率为二分之一，学校经费的范围、计算方法 及补助率等，在私立学校振兴法实施条例中都有具体规定。援助费是通过日本私立学校振兴 财团 来发放的。日本私立学校振兴财团是根据日本《私立学校振兴财团法》而建立的专门负责 进行对私立学校援助、发放贷款事务的特殊法人团体［6] 这些补助金的用途,包括 私立大学 基本的教育和研究的经常性开支,如专任教员(专职教师)和职员(教学、科研等方面的行政事 务管理人员)的工资和福利，以及用于教学和科研所需的仪器设备、图书资料、水电费,还包 括教师参加学术会议的旅费等。自1970年实施私立大学补助金制度以来，日本政府提供的补 助金总额逐步提高，其中，经常费补助金（一般补助金和特殊补助金）和设施设备补助金也 是一直在增加的,具体变化情况见表1～表3。

日本私立学校振兴财团还对私立学校的校舍翻修、新建、土地购置、教学研 究设备的购置等 事项发放长期低息贷款，其利息是固定的，年息为5.5%，偿还期为50年。这一财团的基本资 金主要是国家拨款和财政金融投资资金等。

为促进私立大学学术研究的发展，日本还建立了专门的学术振兴会JSPS (Japan Societ y for the Promotion of Science)，它在日本大学科学研究中扮演了十分重要的角色。199 9年，日 本文部科学省已把科学研究费补助金移交日本JSPS (学术振兴会)管理。它的管理范围不仅 要依据日本基础科学研究进行布局,对科学研究项目进行申报、评审和实施，对项目经费进 行分配，而且要对高层次科研人才的培养进行资助。日本学术振兴会实行特别研究员制度。 特别研究员包括在读博士和博士后。资助强度为：在读博士(DC) 20万日元/月，博士后(PD) 34.4万日元/月，科学研究经费为150万日元/年，海外特别研究员和外国人特别研究员还 包括国际旅费、住宿费等［7]

四、日本高校补助金制度对我国的启示

随着我国高等教育大众化的推进,民办高校将不断发展,其所占比例的逐步提高是可 以预见的 。目前,我国的民办高等教育存在着资金不足等问题，而高校的补助金制度更有待于进一 步完善。通过对日本高校补助金制度的研究，我们可以从中得到一些有益的借鉴和启示。

1.健全法制，为民办高等教育的发展提供法律保障

日本高校补助金制度有完善的法规为保障，其法制建设健全而有力，保证了私立高校的平稳 发 展。日本素以法制健全而著称于世，在私立高校补助上也是如此。日本政府制定了《私立学 校法》、《私立学校振兴援助法》、《私立大学的研究设备补助法》、《产业教育振兴法》 、《理科教育振兴法》等多部资助私立高等院校经费的法律法规，并随着经济的发展及财政 规模的扩大而予以充实、完善和修改。我国有关民办高校补助的法律条文并不很多，且内容 粗略，日本私立高校补助金制度的体系完善、规定严谨细密、操作性强等特征值得我们学习 。

2.资金筹集多元化，为民办高等教育的发展提供经济保证

(1)政府带头，鼓励企业、社会团体及个人捐资助学

应该看到，民办高校完全依赖学费收入来提高其办学水平是比较 困难的。另 外，就教育本身来说，民办高等教育也具有社会公益性的一面，因此，政府应该采取多种措 施 支持民办高校的发展，给予其必要的经费资助，积极鼓励社会团体及个人捐资助学。应该说 ， 这是保证民办高校良性发展的重要条件。当前许多民办高校办学条件差，教育质量低的根本 原因就在于教育经费不足。在日本，私立大学的经费收入虽然大部分来源于学费等学生缴纳 的费用，但政府的补助、社会团体及个人的捐赠及其他收入也占相当大的比例。例如，1990 年 ，日本全国私立大学的经费收入中，学费等学生缴纳的费用占69.5%，政府补助金占12%，捐 赠占5.5%，资产运用及其他收入占13%［8] 可见，政府对私立高校的资助十分 必要。更何况 ，正如印度学者迪拉克所说，国家对私立高等教育发展的财政资助更有助于推动、激励私人 和社会团体的努力，从而更能体现出教育机会平等和维护社会正义的民主精神和自由理念。

(2)中央集权和地方分权相结合，实现经费负担多元化

日本政府强调“以自立、互助、活用民间活力为基本方针”，明确国家与地方、政府与民间 的任务分工，具体措施是权力下放，凡是地方能承担的就委托地方去办，凡能借助民间力量 的就委托民办。相比之下，我国高教投资体制显得过于单一，中央管理高校的权力不能实实 在在地下放到地方和民间，造成管得过多、统得过死的僵化局面。今后，我国应努力建立高 教投资多元化体制，建立国、地、社、家分担机制和官、民多方办学投资的教育财政体制， 调动社会办学的积极性［4]

3.明确补助原则，使补助落到实处

为保证我国民办高校的健康发展，我们应该进一步更新观念，在经费援助上，对公办学校与 民办学校、民办学校与民办学校之间均采取共同标准，就象对待国企与外企一样， 采取平等原则。在对待民办高等教育时，国家应遵守制定的相关法律，保障和尊重 民办高校的地位与教育自由，政府对公办与民办高校一视同仁，平等对待，不强求民办院校 必须服从国家的利益与需要。

同时，为了提高政府补助金的利用效率，我们可以向日本学习，采取倾斜分配的原则，即对 条件好的民办学校少补或不补，对条件差的民办学校多补，乃至对同一学校也视当年经济情 况而定，经营情况好的年份少补或不补，经营情况差的年份多补。考虑到效率的问题，我们 应该对改善教育、研究条件做得较好的民办高校给予较多的补助金额，对经营管理明显 不善和没有充分利用补助金的民办高校，则实行一定的制裁措施，即效率优先原则。

4.补助方法具体化

通过上面的分析得出，我们要按照平等条件下的效率优先原则，对我国的民办高校加以补助 ，但这一补助的实行也不能是泛化的。关于这一点，日本的做法是，将补助金划分为经 常费补助金和设施设备补助金，经常费补助金又细分为一般补助和特殊补助。一般补助依据 私立高校教育、研究条件的建设情况不断调整。特殊补助针对有特色的教育和研究，如研究 生院的教育和研究，留学生教育、国际交流等所需的经费给予的补助金额，是在一般补助的 基础上给予的补助。这样既可以照顾到大局，又可以为个别学院、个别专业提供更为广阔的 发展空间。

通过对日本高校补助金制度的研究，不难看出，我国在制订和施行民办高等教育补助制度方 面，需要向日本学习的东西很多。同时，我们也必须看到，当前日本高校补助金制度也带来 了一系列棘手的问题，例如政府的财政补助力度不大，导致私立高校的学费越来越高，发展 越来越困难等等，这些也需要我们引以为戒。

［参考文献]

［１] 唐卫民.日本私立高等教育发展的路径、经验及问题［J] 教育科学，200 6，(5)：83-84.

［2] 中华人民共和国国家教育委员会政策法规司.日本教育及文化法规要览•私立学校法 (第59条)［M] 长春：吉林教育出版社，1995.120.

［3] ［加] 翰•范德格拉夫，等著.学术权力——七国高等教育管理体制比较［M] 王 承绪，等译.杭州：浙江教育出版社，2001.133.

［4] 邹艳.日本高等教育经费的研究及启示［J] 日本问题研究，2002，(4).

［5] 刘国卫, 民办高等教育经费来源何在？［EB/OL] http:///20020916/30 68262－2.shtml，2002-09-16/2008-10-11.

［6] 鲍健强.论日本大学科学研究的特点［J] 科学管理研究，2001，(5)：78.

［7] 史亚杰.日本私立高等教育发展的经验及启示［J] 外国教育研究，2006，(12)：56 .

［8] ［日] 井泰彦著.日本私立高等教育财政补助制度与私立高校财务管理［ DB/OL] 鲍威译.http:///fzqs/news.asp?new=1271，2008-7-17/2008-12-6 .(责任编辑 李震声)

Japanese System of University Grants and its Implications

XU Yan-ping，YAO Yun-biao

(School of Educational Science, Anhui normal university, Wuhu, Anhui 241000, Ch ina)Abstract: Japanese system of university grants has a long history, and has play ed an important role in the financial assurance of the private universities deve lopment in Japan. This article analyzes the sources, purpose and mechanism of gr ants. We can borrow experiences from Japanese system of university grants, suchas perfecting the law and policy, collecting various capitals, establishing theprinciple and methods of grants, to solve the issue of being lack of funds in pr ivate higher education.

Key words:Japan；private higher education；grant；grant system