发挥法院审判职能推进社会管理创新

发挥法院审判职能 推进社会管理创新
 
党的十六届四中全会提出要"加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新"。党的十七大报告提出要"建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。全国、全省政法工作会议强调把"社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法"作为当前和今后一个时期政法工作的三项重点工作，社会管理创新成为摆在各级政法机关面前的重要课题。如何根据当前社会管理中出现的新情况和新问题，确定人民法院在推进社会管理创新中的职能和应当采取的措施，是当前各级人民法院都在深入思考的重大问题。本文拟就这些问题做一些初步探讨。
一、当前法院管理存在的弊端
    当前，法院在社会管理创新存在以下问题：一是管理组织不符合司法特性。现阶段法院的管理组织仍然按照层级分权与集权的方式设置，呈现出倒金字塔式的结构，即按照院长、副院长、庭长、副庭长的层级构成，由院长负责全面管理，副院长负责几个部门的管理，庭长负责管理本庭、副庭长协助庭长管理。这种一级管一级的行政管理体系违背法院工作规律，难以保证法院工作依法有序进行。二是管理职能交叉不清。队伍管理职能分别由院长、副院长、政工科、纪检监察室等行使；行政管理职能由庭长、行政办公室行使。三是审判管理行政化。法官在审判工作中必须接受数级行政领导的管理和制约，案件审理实行"层层审批、领导把关"的等级裁判制度，在行政上下级之间形成依附关系，成为行政权运作体系和方式在司法机关的翻版，严重违背了审判规律。四是法官管理非职业化。法官被当作一般公务员对待，对法官的任用、考核和评比参照行政机关进行，没有突现其司法化和职业化的特性，行政职务的升迁成为法官追求的最高目标，造成法官管理与法官职业特点严重错位。同时，法官与书记员、司法警察及其他司法行政人员一样被统称为"法院干警"，其履行职务缺乏相应的制度保障，没有突现出法官和审判事务在法院管理中的中心地位。五是管理手段和方式落后。长期以来法院管理以领导者的德治为主、经验为先，缺乏相应的规章制度约束，主观随意性大，法官的意见和智慧在法院管理中没有得到很好的利用，管理手段表现出明显的"长官意识"，管理方式具有很强的滞后性和被动性。再有，法院的发展缺乏相应的总体目标和系统规划，决策机制和决策程序不够完善，始终没有形成一种制度化的长效管理机制，特别是缺乏一套完整的法官业绩考评、监督和晋升制度。虽然部分法院在福利待遇上向审判长、独任审判员有所倾斜，但激励机制的作用发挥并不明显。在福利待遇上向审判长、独任审判员有所倾斜，激励机制的作用进一步发挥。六是法院人员的进出口渠道不顺畅，特别是无法消化法官职业化过程中现任法官中的不合格者，人、财、物方面的关系有待进一步协调；审判质量和效率机制不够科学，缺少对权利的制衡与监督，管理责任难以落实；司法行政机构设置过多过细且人员结构不合理，冲击了法官地位；偏重法律知识的学习，忽视审判技能的培养，学习形式单一且收效甚微等等。
二、造成的原因
    造成的原因总的来讲是与我国历史文化传统和现有的政治体制及司法框架密不可分的。我国长期以来一直是一个行政性的国家，真正走向法治的时间并不长，受传统文化沉淀的影响，人们习惯于服从行政权威，对法院的行政化管理习以为常，并且在全国行政泛化的时期，特别是司法权的地方化决定了法院不可能摆脱被"行政格式化"的命运。同时，管理中不尊重司法规律，不以司法规律的目的性实施决策更是强化了法院内部管理的行政化，再加上法官职业大众化导致法官素质不高及司法腐败的因素，司法权威受到严峻挑战，从而造成法院管理的行政化色彩越来越浓厚。法院管理模式的行政化不利于维护司法公正，促进社会进步，必须尽快加以改变。
三、法院管理创新的建议
    在社会管理工作中，人民法院必须在进一步强化"解决矛盾纠纷，维护社会稳定"直接功能的基础上，强化"为大局服务、为人民司法"的能动司法观，通过完善司法调研、司法建议、司法审查、司法解释四项工作制度，凸显审判工作的延伸功能，大力推进社会管理创新，建议：一是建立合理的管理机构，明确院长、副院长、庭长、副庭长在审判管理中的职能定位。改进院长在审判管理中的领导方式和工作方式，使其对审判工作的管理在严格遵循审判规律的情况下进行。即坚持审判管理职能和行政管理职能相分离的原则，逐步将院长从大量的行政管理中解放出来，集中精力搞好审判管理。具体到职能上，要逐步取消对案件的查、把关权和对裁判文书的审核、签发权，使他们的审判管理职责主要定位于合理安排、搭配合议庭组成人员，负责召集和主持审判委员会；针对合议庭审理案件的不同情况，依法进行指导；协调处理各方面关系，为合议庭依法公正审理案件创造良好的环境。二是法院的管理不能交叉不清，应当以法官为主体。法官是法院实现审判职能的主体，因此，法院管理模式与制度设计应当始终以法官为中心来进行。以法官为中心来设计和运作法院管理模式和体制，从管理对象而不是从管理的主体出发来思考组织决策，不仅符合现代管理学的基本规律，打破长期以来从院庭长角度而不是从法官角度来研究法院管理的惯例，而且有助于保证法官独立行使审判权，从而促进工作效率的提高，弱化了业务部门的行政管理。三是审判管理不能行政化，要以人为本，人本管理。所谓人本管理，是指在深刻认识人在社会经济活动中的作用和价值的基础上，突出人在管理中的地位，实现以人为中心和使之得到全面发展的管理。其本质是人的全面解放，包括人的物质、思想、文化等方面解放。对法官实行人本管理，以法官的需求为着眼点，并建立相应的动力机制和压力机制，必将极大地提高法官公正司法的积极性和主动性。四是法官管理职业化。与法官职业化制度建设相适应，即依照行政管理体制在减少行政、后勤人员的同时，实行定岗定责，建立起公开、平等、竞争、择优的司法行政管理新机制，注重运行过程中的服从性和隶属性，针对物质装备管理、经费管理以及司法统计、文秘机要等不同岗位的属性实行定人制，通过持证上岗的方式实现司法行政人员管理的科学化和规范化。五是管理先进的手段和方式。即建立健全计算机局域网功能，建立起院长决策系统，办公信息管理系统，公用信息服务系统，诉讼管理系统、法律法规数据库等，使案件流程监控、资料浏览查询，行政公文和诉讼文书起草，审批，签发，归档等全部在网上进行，不断提高司法行政管理的智能化水平，逐步突现出法官和审判事务在法院管理中的中心地位。建立审判委员会的职能，审判委员会下设立案组、审判组和执行组，按照"大立案、精审判、强执行"的思路，取消现有的审判业务庭和庭长职级，打破内部管理的"行政化"。六是保证法院人员进出口渠道流畅，建立法官的职业保障制度。即规定除因法定原因外，法官不得以任何理由被免职或刑拘或调离；法官的经济保障制度，即对法官给予必要的高薪待遇，使法官的权、责、利相一致；法官的工作条件保障制度，即满足法官履行审判职责时所需要的审判条件、办公条件、辅助人员条件。与法官职业化制度建设相适应，司法行政管理人员也应实行职业化管理。即依照行政管理体制在减少行政、后勤人员的同时，实行定岗定责，建立起公开、平等、竞争、择优的司法行政管理新机制，注重运行过程中的服从性和隶属性，针对物质装备管理、经费管理以及司法统计、文秘机要等不同岗位的属性实行定人制，通过持证上岗的方式实现司法行政人员管理的科学化和规范化。
    总之，我们要抓住参与社会管理创新的根本，紧紧围绕执法办案第一要务，充分发挥审判职能作用；要构建参与社会管理创新的载体，通过与基层组织建立和谐共建关系，建立健全矛盾纠纷预防机制、矛盾纠纷化解机制和群众工作机制，促进基层社会管理的完善和社会矛盾纠纷的有效解决；要突出参与社会管理创新的重点，注重促进流动人口服务管理创新、促进特殊人群帮教管理创新、促进社会治安重点地区综合治理创新等；要完善参与社会管理创新的机制，充分利用能动司法、司法调研、司法建议等工作方式帮助有关方面加强和改进工作，从源头上防止矛盾纠纷的发生。