新中国农村五保供养制度的变迁

[摘要]五保对象是农村困难群体中最缺乏生存能力、最需要帮助照顾的弱势群体，为他们提供五保供养是有中国特色的农村社会保障体系的重要组成部分。50年来，在我国工业化、市场化和现代化进程中，农村五保供养制度大致历经了三次模式的更替：1956～1978年主要依靠集体公益金运行，是由生产队或生产大队组织实施的集体供养模式；1979～2001年是以村提留和乡统筹为其经费和实物来源的集体供养模式；2002年以来以国家财政供养为主，集体保障、土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障模式。这三次模式的转变，既是我国五保供养工作进一步制度化、规范化和法制化与五保对象供养水平逐步提升的过程，也是五保供养从村民互助自养式的供养模式转变为由政府公共财政负担的财政供养模式的过程，又是探索建立农村现代社会保障制度的过程。

[关键词]农村五保对象五保供养制度社会保障

[中图分类号]F323．89；C913．7　[文献标识码]A　[文章编号]1005—4952(2007)01—0093—09

五保对象是农村困难群体中最缺乏生存能力、最需要帮助照顾的弱势群体，为他们提供五保供养是有中国特色的农村社会保障体系的重要组成部分。50年来，在我国工业化、市场化和现代化进程中，虽然受政治经济体制变革和农村社会经济状况的制约，五保供养制度在发展中存在着一些问题，也出现过波折，但是，它的建立与发展对于保障五保对象的生活和促进农村经济的发展与社会的稳定所发挥的积极作用是不容忽视的。认真回顾和总结农村五保供养制度50年的变迁以及经验与教训，对于当前构建适合我国国情的农村现代社会保障体制、保证农村经济可持续发展与促进农村和谐社会的建立都有十分重要的意义。

国家优先发展重工业战略背景下农村五保供养制度的建立与曲折发展(1956～1978年)

新中国成立以后，党和政府十分关心城乡特殊困难群众的生活，对于无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人的五保对象，更是作为我国农村最困难的群体给予高度重视。建国初期，国力有限、人均收入水平较低，而且又必须着手建立社会主义工业化的基础，政府根本没有足够的物质和资金实力去解决农村所有鳏寡孤独和其他贫困户的经济困难、保障他们的生活安全。毛泽东在1953年10、11月间提出了走农业合作化道路、办大社的思想，寄希望于通过农村集体组织来解决贫困农民的生产生活问题。他认为，农村有“百分之十左右的缺粮户，其中有一半是很困难的，鳏寡孤独，没有劳动力，但是互助组、合作社可以给他们帮点忙。……对于个体经济实行社会主义改造，搞互助合作，办合作社，这不仅是个方向，而且是当前的任务”。他还说：“现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社。互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。大合作社也可使得农民不必出租土地了，一二百户的大合作社带几户鳏寡孤独，问题就解决了。”1955年，他在《中国农村的社会主义高潮》一书的按语中进一步指出：“一切合作社有责任帮助鳏寡孤独缺乏劳动力的社员(应当吸收他们入社)和虽然有劳动力但是生活上十分困难的社员，解决他们的困难。”1956年1月，由中央政治局提出并经最高国务会议讨论后下发的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(草案)》第31条规定：“农业生产合作社对于社内缺少劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”6月30日，一届人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》也明确规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”这两个文件是最早提出关于农村五保户供养的法规性文件，都明确提出了对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障，简称“五保”，享受这种照顾的家庭和人员被人们习惯称之为“五保户”或“五保对象”，有关这方面的政策也就称之为五保政策。从此，五保供养制度就作为新中国第一项农村社会保障制度载入了史册，成了党和政府在广大农村地区的一项长期政策。

农业合作化以后，农业生产合作社(1958年人民公社化以后，生产大队或生产队成为安排和照顾五保对象生活的基本单位)负责安排照顾五保对象的生活，一般采取的措施有：一是对有一定劳动能力的五保对象，安排照顾他们从事力所能及的生产劳动。例如养猪羊、看场院等，并适当照顾工分，保障他们的生活相当于一般群众的生活水平。二是补助劳动日。对丧失劳动能力的五保对象，按全社每人一年的劳动日数，补助给五保户，同其他社员一样参加分配。三是补助款物。按五保内容规定的吃、穿、烧、教等标准，计算出所需的款物数，从公益金中直接分给五保户现款和实物。四是对年老体弱病残人员、日常生活自理有一定困难的，安排专人照顾他们的日常生活。对于穷社队和遭受自然灾害的社队，负担五保供养确有困难的，国家给予必要的补助。1957年，山东省农村享受五保供养的有6万户、7万余人，年人均供给约50元。_5j黑龙江省农村享受五保待遇的有3万人，其中约有1．9万人可以参加一些轻微劳动。福建省享受五保供给待遇的达5万余人，省民政厅还拨专款给五保户以生活补助。安徽省则按照五保户的生活状况，把他们分为全保户、半保户和补助户三种，采取补助劳动日、补助现金和补助实物三种方法供养，其中以补助劳动日较为普遍。补助的劳动日，从农业社的公益金中开支，不参加社员集体分配。1957年，全省享受五保待遇的有234524户、373182人，占入社总户数的3．1％、总人数的1．3％。淮南、江南地区全保户年人均50元，半保户30元，补助户20元左右(不包括国家救济)，淮北地区稍低。绝大多数的五保户生活安排较好，孤老残幼人员感到满意。据1958年统计，全国农村享受五保的有413万户、519万人。

为了解决一些老年人无人照料的问题，一些地方开始试办敬老院，对五保对象实行集中供养。1956年初，黑龙江省拜泉县兴华乡办起了敬老院，入院供养11位老人。于是，在我国广大农村对五保户的供养就出现了分散供养和敬老院集中供养两种方式。1958年12月，中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人(五保户)提供一个良好的生活场所。”此后，敬老院在全国各地迅速发展。据1958年年底统计，全国办起敬老院15万所，收养300余万老人。

由于受“左”的指导思想影响，五保制度的发展也不是一帆风顺的，曾遭受严重挫折。“大跃进”时期，许多地方不顾当地需要和自身经济实力，除送入敬老院的五保户外，分散供