发展旅游事业的政策优势

摘要：旅游产业现已成为世界第一大产业。自改革开放以来，我国政府颁布了一系列旨在推动旅游业发展的政策，旅游业已经成为我国国民经济中发展速度最快和具有明显国际竞争优势的产业之一。文章对改革开放以来的旅游政策进行了总结，对我国大力发展旅游产业的原因进行分析。

关键词：旅游；旅游产业；旅游政策

旅游产业现已成为世界第一大产业。作为战略性产业，旅游业拥有其他产业无法比拟的优势和作用。主要表现为旅游产业具有很强的关联性，能广泛带动其他产业发展，有力拉动消费需求并且提供大量就业机会。同时旅游产业是绿色环保产业，发展旅游产业是实现科学发展、推进生态文明建设的必然要求。另外旅游产业在文化传承，国家综合国力提高等方面也有积极的作用。

旅游活动涉及到自然与文化遗产等公共产品，以及出境管理等公共事务，因此，旅游带有某种准公共产品的性质。从旅游作为市场经营的私人产品的属性来说，政府有必要对市场经营活动进行监管，以保证公平。从旅游作为准公共产品的属性来说，政府有必要对旅游活动进行监管乃至干预，以保证自然与文化遗产的公共产品不被滥用。

从产业供给出发，旅游产业的内涵应该是：以旅游业生产力六要素食、住、行、游、购、娱为核心，以旅行社为产业龙头，由一系列行业部门组成的社会、经济、文化、环境的整合产业，是一个开放的复杂系统。而旅游产业结构是指：旅游产业各部门、各地区以及各种经济成分和经济活动各环节的构成及其相互比例关系。旅游产品结构是旅游业的核心内容，其他如企业组织结构、行业结构、地区结构等的调整都是为了使消费者能够享受到一个合理的最终产品。旅游政策是为达到规范旅游市场，提高旅游的经济效益，并确保旅游者的正当权益的目的而制定的，是国家组织和领导一整套综合性的政策性的体系旅游经济职能的重要工具。旅游产业政策的制定与形成与旅游产业经济的发展有着密切的联系，旅游产业政策具有系统性、动态性、国际性、稳定性和连续性等特征。

随着我国旅游业的迅速发展，旅游景区的生态保护越来越重要，改变旅游业的粗放式经营，延长旅游产业链，提高旅游业的经济效益成为新时代旅游发展的首要目的，这就要求政府改变传统的行业管理方法和手段，通过制定和执行相关产业政策来促进旅游业的发展。国家产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷，有效配置资源；同时对发展中国家来说，需要有政策保护幼小民族产业的成长，增强适应全球经济竞争的能力。此外，国家产业政策还是国家加强和改善宏观调控，抑制固定资产投资过快增长，制止部分行业盲目扩张，有效调整和优化产业结构，提升产业素质，保持国民经济持续、快速、健康发展的重要手段。

旅游产业发展的政策支持具有较强的时效性、针对性和灵活性，即政策的功效一般限于特定的时期和特定的范围，政策的制定和实施较为简便快捷。

旅游产业政策的实质就是通过政府对产业活动的干预影响资源在产业中的分配，从而实现政府的政策目标。而政府制定和操作得当与否将直接影响到旅游产业的发展前途，这对我国要建设一个旅游强国的战略目标来说是一个基础性的问题。因此，政策支持普遍成为当今世界各国加快旅游业发展的重要手段。

关于旅游产业的政策主要由国务院及其旅游主管部门国家旅游局制定颁发，各地区旅游部门结合本地区自身特点制定具体产业政策。本文主要探讨改革开放以来国家旅游局颁布的相关政策。

我国的旅游政策是随着改革开放的不断深化，政治和经济体制改革的逐步推进而变化的：改革开放初期的旅游行政部门是直接管理，鼓励旅游产业发展的；随后，开放旅游企业所有制，旅游经营单位由事业单位转变为企业化经营，原国有和集体所有旅游企业的产权拍卖，以法律的手段對旅游的经济活动进行计划、协调和监督成为旅游业发展主旋律；然后，逐步发展为政府从整体宏观把握大体发展方向，旅游行业协会和行业组织进行自我管理和自我监督，市场经济引导和调节旅游产业的发展。

在旅游业发展的初期，政府对旅游业的定义比较模糊，1978年3月中共中央批转外交部党组《关于发展旅游事业的请示报告》里提出要调动一切积极因素，在短时期内使我国旅游事业出现一个崭新的面貌。从这份文件我们可以看到国家在旅游业的发展问题上是给予极大厚望并且大力支持的。

1981年国务院颁布了《关于加强旅游工作的决定》，主要涉及三个问题：基础设施问题；国内旅行社问题；开发和保护景点问题。此文件奠定了旅游业发展的基本政策思路。

1990年2月20日国家旅游局第一号令颁布《旅游安全管理暂行办法》（旅游安全管理工作应当贯彻“安全第一，预防为主”的方针），旅游政策颁布的主体由国务院变成了国家旅游局。

为了规范旅游市场，维护旅游产业的持续发展，提高产业素质，促进旅游行业的标准化和产业化发展，在1995年经国务院标准化主管部门批复，国家旅游局成立了第一家旅游标准化专业机构——全国旅游标准化技术委员会。此后该委员会先后颁发了《内河旅游船星级的划分与评定》、《导游服务质量》、《旅游服务基础术语》、《游乐园（场）安全和服务质量》等国家标准和《旅游饭店用公共信息图形符号》、《旅游汽车服务质量》、《星级饭店客房客用品质量与配备要求》、《旅行社国内旅游服务质量要求》等行业标准。到2006年为止，我国总共颁布旅游标准达到18个（其中国家标准11个、行业标准7个），已立项和正在申报立项的标准33个，标准数量在我国服务行业中处在领先地位。

1998年12月中央经济工作会议上决定了将房地产业、信息业和旅游业确定为国民经济新的增长点，2000年国务院办公厅转发国家旅游局《关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》，促进了“黄金周”等假日经济的发展，大大提高和加快了旅游业的发展，提高了国民经济增长。

进入21世纪以来，我国的综合国力不断提高，旅游市场也日趋成熟与完善，之前的产业政策与当前的产业发展呈现出不平衡趋势。同时，科学发展观也同样要求建立资源节约型，环境友好型的绿色产业体系，大力促进旅游业的发展。

旅游业规模的扩大，旅游活动所涉及的范围也越来越广，同时旅游活动对环境的负面效应也日益凸显，主要问题表现为环境污染和人文自然景观的破坏。因此在旅游开发过程中考虑生态环境的承载能力刻不容缓。2005年，国家旅游局、国家环保总局颁布了《关于进一步加强旅游生态环境保护工作的通知》，要求进一步保护旅游生态环境。旅游政策的制定开始偏向于保护自然生态环境，注重公民文化素质的提高以及对旅游景观的保护和维护，对许多开发过度的自然景观内的人为建筑进行拆除，尽量恢复景观的自然状态。

从1997-2007年的十年间是旅游产业快速发展的奠定时期：

1997-1998年亚洲金融危机期间，党中央、国务院出台了一系列拉动内需的政策措施，国家旅游局也开展了旅游消费政策的研究，研究成果于1999年7月以《新世纪、新产业、新增长——旅游业成为新的经济增长点研究》为题出版。

1999-2002年，国家旅游局开始研究《国家旅游产业政策》，首次提出了实施国民旅游计划的思路。

2007年9月，国家旅游局《关于进一步促进旅游业发展的意见》提出，随着国家带薪休假制度的落实，鼓励有条件的地区制定国民旅游计划。

十一五期间是我国旅游发展快速起步的重要时期：

2006年4月，时任国务院副总理的吴仪同志在出席“世界休闲博览会”和“世界休闲高层论坛”时，发表题为《积极发展休闲服务，不断提高生活质量》的主旨演讲，代表我国政府首次公开表示，“应积极研究使大多数人都能够享受休闲生活的具体措施，倡导积极向上、文明、健康的生活方式”。

2007年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中提出，要积极培育休闲旅游等消费热点，休闲首次进入我国经济社会发展的总体部署。

2008年下半年，国办印发了国务院批准的“三定”方案，赋予国家旅游局“引导休闲度假”职能，首次明确了休闲在国务院部门的工作归口。

2009年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中再次强调，“加快发展旅游休闲消费”。

2009年12月，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上强调，“要适应群众生活的多样性、个性化需要，增加文化娱乐、体育健身、休闲旅游、教育培训、家政服务等消费，引导消费结构升级”。

2009年12月，国务院先后出台了《关于加快发展旅游业的意见》、《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，明确了促进休闲旅游发展的若干方针和政策。

2009年11月25日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《关于加快发展旅游业的意见》（以下简称《意见》）。12月1日，国务院向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构印发《意见》并向媒体及大众公开《意见》内容。国家旅游局副局长杜一力表示，这次《意见》有鲜明的新时期特点，具有强烈的里程碑意义。是新时期国务院对旅游业发展的第一个文件，把旅游产业作为国家战略部署，首次把旅游产业定位为战略性支柱性产业，是建国以来国务院通过的有关旅游产业的最重要文件。

2009年12月16日-17日，国家旅游局在广东省珠海市的“国家旅游休闲度假示范区”海泉湾举行全国休閑工作会议。此次会议是国务院工作部门召开的首次全国休闲工作会议，在我国旅游发展历程中具有里程碑式意义，标志着旅游休闲从此进入了旅游全行业的工作视野，旅游休闲产业发展进入一个新阶段。

由此我们看到旅游产业已经不再单纯的只是关于吃住行游购娱的活动，而是成为更广泛意义上的休闲活动，这种定义范围上的变化也可看出中央对旅游产业在带动国民经济的发展作用上的重视。这一切充分表明，积极引导和推动休闲旅游事业发展已进入国家发展战略和重要工作日程。

目前，休闲已纳入新修订的《全国旅游业标准体系表》（2009版），休闲度假与旅游区、旅游产品、旅游住宿、旅行社、旅游车船等相关设施与服务被列为“旅游标准的重点领域”，已颁布的和正待审批的休闲标准近20项，包括国际邮轮口岸旅游、内河旅游船、游览船、游乐园（场）、旅游娱乐场所、旅游度假区、绿色旅游景区、生态旅游示范区、民族民俗文化旅游示范区、温泉服务质量等。2010年，国家旅游局又新立项了城市休闲公共服务与管理、城市中央休闲区、度假社区、社区休闲、休闲农庄等6个休闲标准。

综上所述，旅游产业在如今的中国，除了拥有丰富的自然、人文资源，还拥有长期的经济支持，稳定的政治保证，多方面的政策刺激引导与保护，旺盛的消费群体等各种有利发展的软硬件设施。发展旅游产业对国家繁荣、民族兴旺、社会进步有着重大作用，发展旅游产业前景广阔、大有可为。

参考文献：

1.杨振之,陈谨.论我国旅游业产业结构的优化调整[J].云南民族学院学报(哲学社会科学版),2002(9).

2.北京市旅游局.旅游产业作为世界第一大产业发展状况研究[Z].

3.休闲产业,那是一片大“蓝海”——首次全国休闲工作会议背景解读[Z].

（作者单位：西南大学经济管理学院）