质监局关于防范和化解质监执法风险的调研报告

一、基本情况
随着社会的发展，质监部门的地位和作用日益重要，是国家行政执法的重要组成部分。由于质监部门所处的地位和职责的特殊性，质监执法已越来越成为各级纪检监察部门重点关注的对象。近年来随着部分质监案件的曝光，在复杂多变的社会环境中，质监执法所面临的风险也越来越多。自2008年以来，xx县质量技术监督局结合质监行政执法实践，对质监部门行政执法风险进行认真查找、识别、分析，更新执法理念，改进执法方法，不断提高识别执法风险的水平和应对风险的能力。该局自2008年全面实行全程说理式执法文书，2009年下半年全面推行全程说理式行政执法，将以人为本的理念与行政执法工作结合起来，进一步提高了行政执法水平，得到了市、县政府和市局的充分肯定，得到了当事人和社会各界的好评。2010年该局被县委依法治县领导小组确定为“依法治县、法治机关示范单位”，被县政府确定为“依法行政示范单位”。2011年9月xx市质监系统在该局召开xx市质监系统行政执法监督工作会议暨行政处罚卷宗评比工作现场会；2012年，xx县政府在县质监局说理式行政执法试点的基础上，扩大示范范围，在该局召开xx县推行说理式执法及重大决策示范动员会议，全面介绍该局的经验做法，向10个行政执法单位示范推行“全程说理式”行政执法，先后有12个行政执法单位到该局学习、取经、交流。近年来，该局认真实现“贴近政府，服务企业，维护百姓，发展自己”的工作思路，使各项工作有了快速发展，一栋2000余平米的质监大楼在政府新区已建成使用，技术机构又新增120余万元的设备，新增检测项目20项50个参数。2011年被县政府评为全县食品安全工作“先进单位”；2011年被县委、县政府评为“五五普法先进集体”；2011年被县政府评为全县政务信息网络工作“先进集体”；2011年被县委、县政府评为“企业满意窗口”；2009年被xx市委、市政府评为“文明单位标兵”；2009年被市局评为目标任务考核“优秀单位”；2010年被市局评为目标任务考核“优秀单位”；2011年被市局评为目标任务考核“先进单位”； 2009年稽查队参加省局行政执法大比武获得总分第三名；2011年被省质监局评为2009-2010年度安徽省质监系统示范县局等荣誉称号。
二、质监行政执法风险的识别、分析
（一）质监行政执法风险的识别
xx县质监局认识到，只有在正确识别出自身所面临风险的基础上，质监执法主体才能够主动选择适当有效的方法进行处理。对质监执法主体而言，主要风险环节及表现：
1、执法不文明导致损害单位形象的风险。执法不文明表现为执法人员宗旨意识不牢，没有树立正确的权利观和执法理念，常常以管理者自居，对违法当事人态度冷漠，行为说话不注意文明。而质监系统行政执法对象有很多时候是社会群众，往往他们认识水平不高，违法行为轻微，如果执法行为粗暴，态度蛮横，方式简单，言语过激，缺少必要的人文关怀和说理，往往会伤害当事人的自尊心，产生抵触情绪，甚至暴力抗法，轻则导致舆论谴责，重则可能引起社会矛盾，从而使正常的执法行为变为执法事件。
2、执法水平低下导致执法错误的风险。质监部门行政执法涉及面广，行政执法工作对执法人员要求高。执法人员的水平高低直接决定着执法效果的好坏，而县局基层执法人员由于种种原因，年龄结构、知识层面参差不齐，部分执法人员水平低下，缺乏对政策和相关法律法法规的研读以及对专业知识的学习，往往凭着经验办案而忽视了周围环境的变化；一些执法人员不能正确使用自由裁量权，在作出行政处罚时没有考虑到处罚的合法性、合理性，随意裁量，随意执法；还有少数执法人员对法律法规研读不透，断章取义，对行政违法事实认定不清，造成证据不确凿，处罚事实不当，为执法工作埋下风险。
3、执法不规范导致行政复议、诉讼的风险。部分执法人员不能正确认识到实体法和程序法的关系，认为程序问题只是工作的步骤和方法问题，即使程序错了也不影响案件的定性和处罚，存在对行政处罚案件变通处理，罚过放行，整改不到位的现象，只要当事人提起行政复议或行政诉讼，质监部门将承担败诉风险。
4、执法不公导致被问责的风险。不同程度存在着执法不公的现象，主要表现在同罪异罚，对相同性质相同情节的案件，有不同的人不同的时间，针对不同的对象，在处理上有不一致的情况，甚至出现截然相反的结果。另外，由于上下级关系、同学关系、亲情关系等错综复杂的关系，往往使重罚轻处，大事化小，小事化了。不仅违背了罪刑相适应的原则，还违背了法律面前人人平等的原则。更有少数经不起金钱诱惑的执法人员，在进行行政处罚时，利用手中权力搞权钱交易，进行权力寻租。当被当事人告发时，导致职务犯罪或危机的发生，既损害了部门的形象，也断送了自己的前途。
5、执法不作为导致渎职的风险。不作为与作为是相对的，执法不作为是指执法机关在行政执法和管理过程中没有正确履行或者不履行法律法规赋予的行政执法权力和职责的行为。主要表现为接到公民、法人或者其他组织的投诉、举报后，不按照规定履行调查、处理；未按照规定履行检查监督；对违法行为不制止、不纠正等。与之相对的是乱作为，执法人员在履行职责过程中滥用行政权力，超越职权范围执法，不依据法定程序作出行政行为，在某一领域重复执法，使执法过多过乱，甚至出现“执法扰民”的现象等。无论是不作为还是乱作为，都可能受到党纪、政纪、法律的追究，承担相关的行政责任。
（二）质监行政执法风险分析
随着执法环境的变化和信息技术的飞速发展，执法主体与客体双方始终处于信息不对称状态，执法客体违法手段更加智能化、多样化，执法的复杂性和艰巨性大大增强。
1、政策因素引起的执法风险。政策性风险主要表现在规范性文件的制定上。省、市局单位为了更好地落实上级文件精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。这些办法和规定固然对提高执法质量和执法人员的工作积极性起到了一定的作用，但却忽视了对本系统人员的法律保护。基层单位在贯彻这些规范性文件在实际操作中方式各不相同，管理不像管理，稽查不像稽查，隐患较大。一旦被司法机关抓住把柄，就可能带来严重的执法风险。
2、内部因素引起的执法风险。一是质监执法人员业务不熟，违反执法程序引起执法风险。少数执法人员不深入学习和钻研业务，不懂装懂，凭感觉，凭经验，凭关系执法而造成执法错误；二是执法人员对相关法律的理解有偏差，执法质量不高。如制作执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等，给当事人或者司法机关追究留以口实；三是执法人员随意执法留下风险隐患，如执法检查无依据，相关环节违反程序等。
3、外部环境导致的执法风险。一是来自地方政府对执法工作的干涉。在当前各地都在努力发展地方经济的大环境下，地方政府把行政执法同发展地方经济对立起来，实行“软环境治理”，到企业检查实行报批、备案，限制行政机关依法履行职责，然而出现问题以后还要执法机关承担责任；二是随着法律的逐步普及，公民、法人和其他组织依法维权和自我保护意识不断增强，使行政执法风险的变数越来越大。
三、防范和规避行政执法风险的做法
xx县质监局在认真识别、分析行政执法存在风险的表现和产生的因素后，采取确实可行的措施进行防范和规避。主要做法是：
（一）树立民本理念，强化创新思维。科学发展观的核心是以人为本。要牢固树立民本理念，想实招，办实事，动真情，关注民生，强化创新意识，打破思维定势，打开思维空间，克服因循守旧，开展“三破三立”，即：破为监督而监督的思想，立监督就是服务的意识；破为执法而执法的错误意识，立为经济发展护航的执法观念；破以管理者、监督者自居的部门优越和居高临下的工作模式，立为企业服务零距离的思想。增强风险意识，爱岗敬业，热爱质监事业，带着感情创新，努力发展自己。工作在一线服务，问题在一线解决，职能在一线体现，形象在一线塑造，已成为该局干部职工的自觉行为。全局系统牢固树立“帮扶”理念，对大中型企业做到不卑不亢，把工作理念定位在“扶”上，着力帮助他们树立名牌意识，扩大宣传影响；对小型企业做到不离不弃，把工作理念定位在“帮”上，着力帮助他们整合技术，扩大生产，规范管理。严格执行“多伸帮扶之手，不张索要之口”的原则，与企业形成帮扶欢迎，处罚理解的和谐关系。从注重事后惩罚向注重事前规范转变，从注重突出整治向注重日常监管转变，努力建立起防治结合，以防为主的工作机制。
（二）建章立制，克服行政执法的随意性。执法检查必须有依据。自2009年以来，xx县质监局开展的各类专项检查，均制定了相应的文件，并报县政府法制办备案，使部门工作及时得到政府部门的支持；季度检查计划先报市局审批后再下发文件执行，使每次行政执法做到有文件依据，并要求将执法依据及文号记录入案件材料中，坚决杜绝了行政执法中的随意性。
（三）全力推行全程说理式行政执法
1、剖析问题，引入“全程说理”
    自2008年6月，该局在行政处罚案件中全面实行说理式文书，说理式文书的使用使相对人拿到文书后，能看明白自己是否应该受到相应的处罚，减少了行政执法中抵触情绪，化解了争议。但在行政执法全过程中，仍然存在现场检查不配合、调查取证难、处罚难和执行难等问题。为什么会造成这种情况？原因在哪里？该局组织执法人员认真学习，分析研究其中原因：一是全社会法制意识普遍增强，对质监部门的法律法规及职责分工都有所了解，知道我们的行政执法手段有限，采取躲猫猫不配合；二是我们的执法人员仍然存在传统的执法理念，执法人员态度生硬，方法简单，不注意讲理，“粗暴执法”、“冷面执法”的现象依然存在，处置不当，易造成对立情绪；三是在办案过程中，执法人员存在重实体而轻程序。在实际执法办案过程中，违反程序现象时有发生，行政执法的程序性要求往往被忽略，即使一个案件处理结果公正，说理式行政处罚告知书、决定书写得再好，也难以抵消行政相对人对该案前期程序过程的不满和抵触。结合案例分析，该局发现执法中往往是由于前期的程序忽略，带来后期的争议；常常由于前期工作没有做到位，带来后期的处罚难和执行难。如何解决这一问题呢？在各种媒体上他们了解到江苏等发达地区质监部门正在推行全程说理式行政执法。通过学习，感觉到推行全程说理式执法，能有效做到在执法的全过程中，将案件所涉及的事理、情理和法理充分表达清楚，以案释法，以理服人，让执法过程充满和谐。于是该局于2009年4月份组织学习培训，进行专门辅导，6月份开始试行，取得了初步的成效。
2、加强领导，转变执法观念
    为推行全程说理式行政执法工作，xx县质监局成立了依法行政领导小组。2009年4月开始组织执法人员学习培训，转变执法观念，提高对推行全程说理式行政执法的认识，使执法人员认识到，行政执法程序是否合法常常表现为相对人是否受到公正的对待，人格尊严是否得到尊重，话语权是否得到自由表达等等。程序是否公正也不完全表现为是否着装执法，是否单独执法，以及手续是否完备等形式上的要求。相对人对法律的接受和处理结果的认同常常是通过对执法程序的过程感受来体现的，执法者决不能为了达到结果公正而不择手段，而应当在执法程序上下功夫。
3、制定措施，完善执法程序
行政执法案件办理的全过程有许多法定程序，为完善每个执法程序，该局制定了以下措施以保证全程说理式执法的有效进行。
（1）执法检查必须有依据。首先向当事人讲明检查依据，进行亮证，告知当事人检查什么内容，如何配合等。
（2）调查取证必须先告知当事人的权利义务。为体现公平、公正，帮助行政案件中涉及的所有当事人或有关人员明确其享有的权利和应承担的义务，该局专门统一制作了“质量技术监督行政执法当事人权利义务告知书”，作为一项程序制度进行贯彻。在调查取证前将当事人权利义务告知书作为不可缺的程序告知相对人，作为必备文书使用。
（3）抓好执法过程中的环节说理，强化过程控制。在实践中他们体会到处罚决定书一旦作出后，即使是处罚决定书内容叙述得再完备透彻也不能化解相对人的抵触情绪。说理式处罚文书存在着执法说理的严重滞后和不足，一纸说理式处罚决定书并不能做到一劳永逸，不加强执法过程中的说理成分，提高说理的“量”和“质”的含量，不可能取得预想的效果。于是他们将执法过程划分为7个重点说理环节进行过程控制。重点抓好现场检查时、处罚决定时、案件回访时等7个环节。要求执法人员在每个环节都要以民主、平等方式，对当事人和相关人员讲清法理、事理和情理，使相对人不悖常理，让法理更显、事理更明、情理更真，使执法办案取得满意的效果。
（4）是把握全程说理的各个环节要点。
①现场检查时把握：监督、检查的缘由和依据；当事人享有的权利和义务；涉嫌的质量问题；受调整的法律法规规章等。
②抽样检验时把握：检验的依据、抽样方法；检验的送样及其后续工作等。
③采取行政措施时把握：采取行政措施的理由、证据、依据和必要性；当事人注意事项及其应该承担相应法律责任等
„调查取证时把握：调查取证的缘由、法律依据；当事人享有的权利义务；当事人存在的问题及其整改方案；当事人应当遵守的法律规章等。
…处罚告知时把握:违法行为；社会危害；拟处罚内容；证据的证明力；法律适用；裁量依据；当事人异议观点采纳或不予采纳的理由；当事人享有的权利等。
†行政处罚时把握：充分运用说理式处罚决定书，叙述当事人违法行为的整个过程（何人、何时、何地、何事、何因、何果等）；列举详细证据；违法行为定性、处罚依据和处罚内容；法律救济途径；履行方式等。
⑦回访征询时把握：当事人对违法行为的整改情况，发起建议函，针对性市场经济规则辅导、督促和帮助等。
四、几点体会
（一）树立风险防范意识，准确查找执法风险点。找准风险点是规避执法风险的基础。每个从事执法工作的人员或多或少都掌握一定的职权，有权力就有风险。执法主体应结合职能和工作环境，开展执法风险点排查，包括思想道德风险、岗位职责风险、制度机制风险等。按照“对照岗位职责—梳理岗位职权—找准执法风险—公示接受建议”的程序，务必使找出的风险点准备细化、符合实际，尤其是对执法关键环节和重点岗位要进行重点查找。制定风险防范措施，针对排查出的风险点，在每一个执法环节和岗位中应建立防范措施，查漏补缺，建章立制，最大减少执法风险。要按照风险定到岗、制度建到岗、责任落到人的要求，结合工作职责，有针对性地制定切实可行的防范措施。
（二）推行说理式执法，观念转变是基础。每一个人包括执法者在内，都生活在一个情、理、法一体的社会中。我们在执法的每个环节中，如果能多讲事理、情理、法理，多想想民意，多一些服务，就能使执法更人性化，使当事人不是被动屈服，而是主动服从。通过平等的双向的说理、沟通，执法满足了当事人的知情权、申辩权；说理带来理解，沟通促进共识。通过说理，执法者化解了社会矛盾，防范了行政争议，使执法人员更好地履行责任和义务，加强自身学习，规范行为，树立质监部门严格执法，文明执法的良好形象。执法卷宗变厚了，社会对立情绪少了，执法人员感到知识不够用了，自我加压。
（三）推行说理式执法，提高执法人员素质是关键。说理式执法和说理式文书，要求执法人员具备较高的法律素养、写作水平以及运用法律法规判断分析事物的能力。为此，该局在正式启动这项工作之前，开展了专门的学习培训和岗位练兵活动，分管领导全程参与，组织全体执法人员深入学习探讨，全面形成了自觉、刻苦学习的浓厚氛围，为全面推行说理式执法，制作说理式文书夯实了基础。通过两年多的实践，执法人员的综合素质有了较大提高。
（四）推行说理式执法，过程控制是重点。环节不仅是执法的说理需要，同时更是办案的过程需要。在实践中认识到执法中的过程说理比结果讲理更重要，能看到结果处罚文书说理的滞后和不足，将“说理式”行为引入执法的全过程控制，是一次全方位的阳光执法方式的改进。环节深入是全程说理式执法的重点和亮点，深入把握说理环节才更能彰显推进全程说理式执法的胆识，执法的效率才会大幅度提高。
推行说理式执法，就是要把理说透，把程序摆明，这既是执法的要求，也是素质的体现，更是人格魅力的演绎，防范和化解质监行政执法风险的有效途径。
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