[摘 要] 职业学校章程规定的是一个学校重大的和基本的问题，是一个学校最基本的规范性文件，是学校的 “宪法”，学校其他规章制度是以其为依据和基础制定的，是处理学校与政府、社会及其内部关系的准则，是构建依法治校长效机制的法律保障，各相关社会主体必须按照一定原则，通过诸多路径监督学校章程的制定、实施和实效，保证学校的发展方向符合章程的意旨。
[关 键 词] 职业学校；章程；长效机制
[中图分类号] G717 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2016）25-0142-03
依法治国，实现社会的長治久安是时代发展的趋势，依法治国必然要求依法治校，建章立制无疑是依法治校的基础和保证。法律在学校里的具体表现形式是章程，各学校以它为前提得以合法设立。从法律的观点来看，教育行政部门审核并通过一所学校的章程后，章程才能从法律上具有真正意义，进而一方面捍卫学校的自由和权力，另一方面确立了学校权利义务。章程设立之后，任何部门和个人均无权干预。《高等教育法》第二十八条规定，高等学校章程应当规定以下事项：学校的名称、校址、办学宗旨和规模、教育形式、学科门类的设置，经费来源、财产和财务制度、内部管理体制、举办者和学校之间的权利与义务、校长的权利与义务、教职员工的权利和义务、学校重大事项的决策程序、章程修改程序等重大事项。章程的重要性可见一斑。然而现实中，章程建设还存在着种种不能尽如人意的地方，因此，章程监督尤为重要。
一、章程监督的必要性
（一）维护法治的权威和尊严
在1995年的《中华人民共和国教育法》中，第一次提出，章程是设立学校和其他教育机构的必备要素。教育部在2003年《关于加强依法治校工作的若干意见》中又一次特别指出：“学校要制定和完善章程必须依据法律法规，经过主管教育行政部门审核通过后，作为学校办学活动的重要依据。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，声明：“学校制定的章程和制度要符合法律规定，体现出自身特色，依法办学，从严治校。”不难发现，接踵而至的教育法律法规，在突出学校章程特殊法律地位的同时，表明设立学校必不可少的条件是章程。对学校章程的监督，就是监督法律的实施，就是维护法律的权威和尊严。
（二）章程本身存在诸多问题
1.没有章程
根据网上查询，江苏省三批58所中职示范学校，只有5所有自己的章程。目前中职学校没有制定章程的不在少数，究其原因，首先是法律意识淡薄，法律明明有要求，但学校的主政者宁愿等上级部门的文件或会议，也不愿意根据法律来制定学校章程。其次是学校的人格矮化。在办学过程中，学校间经常在项目、资金等方面有残酷的竞争，谁能先人一步，往往取决于上级机关，甚至是机关的长官意志。领导的一句话，可以使自己“先得月”。学校的办学自主权无从谈起。在这种情境下，学校章程没有也罢，有了也是摆设。第三，中职学校是校长负责制，学校大小事务往往是校长一人说了算，校长本人在长期的管理工作中，已经习惯于此，熟稔于此，再也不愿意“循章蹈矩”，师生员工从来没有品尝过“章程”的滋味。因此，社会环境、学校内部、都没有形成拥有学校章程的强烈愿望。
2.内容多有瑕疵
在有章程的学校，章程一部分内容空洞、乏味，大道理居多，可以“放之四海而皆准”，没有历史的沉淀，没有现实的丰润，没有未来的航向，缺乏应有的理论意义和现实价值；有的学校章程大多是生搬硬套其他学校的先例或者相关教育法律法规条文，脱离自身实际，没有个性；有的学校章程，没有职教特质，看不到行业企业，看不到实习就业等等，不一而足。
3.缺少人文情怀
不少学校在章程制定的过程中，很少征询教师、学生、家长、社区和行业、企业等各方意见。一些教师对学校的章程是如何产生的，到底包括哪些内容，不甚了了。在制定和实施章程的过程中，广大师生、家长、行业企业等相关者的合理诉求是必须考虑的因素。如果能够引导他们积极自愿地参与到章程的制定过程中来，那么既能激励全体师生自觉遵守和践行章程，增强制度章程的公开度和透明度，又能让家长和社区主动监督章程的建设。
4.贯彻和执行不力
一些学校制定章程只是为了应付上级检查，匆忙间就制定出来了。这样的章程势必难以有效执行。制定好章程，教育行政部门在如何监督并保证章程有效执行这个问题上力度不够，导致学校执行章程的积极性不高。很多学校的章程沦为有名无实的东西，更有甚者，多年都没有修订过章程。
5.监督机制缺乏
章程建设，落实是核心，监督是关键。然而，由谁监督、怎样去监督等相关问题没有提及。此外，师生、家长、社区等相关主体在章程实施过程中监督作用也并没有得到有效发挥。当前我国学校章程建设的监督机制尚未建立起来。
（三）章程监督的意义
1.扩大办学自主权，激活学校发展动力
建设法治社会，首先要求政府转变自身职能，政校分开，从直接管理转变为依靠法律法规以及学校章程落实监管。政府和学校都务必改变管理上以权代法的随意性。“政校分离”是为了办学的自主权。《教育法》已然确立了章程作为办学基本条件这一法律地位。自我约束机制的建立和完善，可以进一步促使政府简政放权，从而扩大学校的办学自主权。现阶段，很多学校还没有学校章程，不可能真正落实学校的办学自主权。
2.加强学校内部管理，不断提升治理能力
学校内部管理体制和运行机制等在章程中做出明确规定，形成一种倡导民主、强化自主、尊重规则的民主化管理，以期能够：一方面，削弱学校的行政色彩，增强其约束自我的能力；另一方面，自觉依章办事，使其整体功能得以发挥，还能公开决策，接受群众监督，进而提升学校的治理能力，引领其可持续发展。
3.扩大社会监督，全面提升办学质量
建立章程实施的监督机制，使章程内容真正落到实处。章程制定以后，如何落实是最重要的。如果束之高阁，做个摆设，那就毫无意义。除发挥学校的内部监督以外，更主要的是要发挥社会和政府对于章程实施的监督作用，即政府、学校、社会共同进行监督，形成监督网络，促使学校按章办学，全面提高育人质量，朝着既定的发展方向不断前进。
二、章程监督原则
（一）法治原则
首先章程的内容不得违背法律规范。章程违法的原因主要有缺乏法律意识、对法律法规把握度不够、民主公开的制定程序不够民主等。规章制度和学校章程作为我国教育法体系的重要组成部分和延伸，受到教育主管部門和社会的监督是理所应当的。而那些不合法的章程，国家司法机关也可予以一定程度的法律监督。其次，对学校章程的监督必须按照法律的规定进行，不能以监督为理由，非法干涉学校的权利和自由。
（二）效能原则
学校章程上承国家法律，下接学校各项规章制度，面对的是各行各业、千家万户，培养的是技术技能型人才，学校的办学方向、办学理念一旦有了偏差，将影响到万千人，因此，对章程的监督，应大力鼓励，广开言路，制定出一套行之有效的监督、反馈机制，该纠正的纠正，该研究的研究，该解释的解释，一定要把监督工作落到实处。
（三）全面原则
政府、社会、行业企业、师生、家长等相关利益主体应该对章程的各个事项加以全面监督，办学宗旨、专业设置、学校权利、学校义务、校长职责、学校决策机制、学术组织、资产管理、学籍管理、财务管理、教师工权利义务、学生权利义务、校企合作等都应该成为监督事项。
（四）实时原则
为使学校工作不出问题，或即使出了问题也能及时发现、及时解决，避免发生重大损失，章程监督必须贯彻实时原则，常年不懈地进行监督，防止出现漏监失监的现象。
三、章程监督主体
时下，教育行政部门在教育法律法规的指导之下开展专项督导，促进学校章程建设，以早日实现“一校一章程”。然而，单纯指望教育行政部门的行政监督的效果还不尽如人意，学校、家长、社会等利益相关者积极参与、大力配合的作用不言而喻。只有将学校章程建设督导上升到常规工作的高度，实现校内监督与校外监督相结合，才能使监督力度得到提高，保证学校章程建设工作得到有效落实。
（一）国家机关
国家机关的监督按照性质分，主要是国家权力机关、国家司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关的监督。国家权力机关的监督是全面的，具有最高权威性；国家司法机关在必要的时候也可以行使监督权；在章程建设过程中，最为重要、最为经常的应该是国家行政机关的监督，主要是教育行政机关以及专门行政监督机关。
（二）社会组织
所谓社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如企业、学校、医院、社会团体、新闻媒体等。这些社会组织与学校存在着千丝万缕的联系，无疑是利益相关主体，他们对学校章程建设可以提出自己的看法，对违规行为可以提出批评意见。
（三）公民个人
这里的公民个人，可以是校内的教职员工，可以是家长、学生，也可以是其他相关利益主体。享有公民权的公民都有批评权和建议权，对违法、违规、有损他人利益的章程有权向相关部门和单位举报。
四、章程监督内容
（一）监督章程的制定
我国法律规定，章程应当在学校设立的时候就已经制定。长期以来，我国学校章程举足轻重，没有得到本该有的重视，没有行为规范的制约和引导学校行为，一系列问题随之而来。故此教育部发出在各类学校有步骤地推进章程建设的呼吁。《教育法》第二十六条、《民办教育促进法》第十条以及《高等教育法》第二十五条等都有规定。
同时，需要监督章程是否规范了学校重大的、基本的问题；是否凸显了学校办学与管理的特色；是否尊重了教师、学生、家长、校友等学校利益相关主体参与学校管理的权利；在章程的制定过程中，是否坚持了科学民主。通过章程的制定，提升学校的办学水平与管理能力，完善学校的规章制度体系。
（二）监督章程的实施
章程的执行是重中之重。规章制度如果得不到严格的执行，危害大于没有规章制度。因此，建立和健全学校制度体系的长效机制，归根到底是严格执行的问题。首先，执行规章制度时学校领导干部要做好表率，这是保证制度严格执行、有效落实的先决条件。作为制度的制定者，学校领导干部必须不断提高法治素养，增强管理水平，认真宣传规章制度，模范地遵守学校的规章。其次，营造遵章守纪的学校氛围。从学校方面来看，给定时间制定出形式上合乎要求的学校章程文本是现实可行的。正如一位校长所言：明天我们就可以交出章程。可是，真正意义上的依法治教却是道路漫长的实践过程，一方面依赖于法治宣传和普及，另一方面还要依靠师生对法治的不懈追求。
（三）监督章程的实效
对章程实施监督，既要重过程，更要重实效：章程所体现的办学理念是否先进、专业设置是否合理、学校权义是否满足社会呼应、校长职责是否明确、决策机制是否合理顺畅、教师工权利是否得到保障、学生权利落实情况、财务资产效益如何、校企合作深度等。
五、章程监督路径
（一）社会舆论监督
舆论监督因其广泛性、公开性和及时性，时效快，影响广，易于引起领导和有关部门的重视，对保障章程的制定、实施及效果都有着十分重要的意义。虽然舆论没有强制性，但却有一种道德的、精神的力量。当个别的、分散的议论引起了普遍关注，进而形成了一股社会舆论时，就成了大众的看法和意志的体现，社会生活因此受到重大影响。有关职能监督机构应倾听民意，积极支持舆论监督工作。要坚持从实际立足，从规范、制度和程序方面回顾过往，取其精华，去其糟粕，使舆论监督朝着方向准确、把握适度、水平提高的方向发展。
（二）新闻媒体监督
人民群众行使民主权利的一个重要形式就是新闻媒体监督，公开报道和新闻批评是新闻媒体监督的核心。扩大公民民主监督的范围，一方面是扩大公民有序地参与政治生活的手段，另一方面是依法治国的题中之意。在依法治国的今天，对章程在实施过程中出现的问题、存在的不良现象及有关人员进行理性的、坦率的评论，批评的地位举足轻重，对大家都很关注的教育话题进行论辩和争论，最终形成某种为一般人普遍赞同的一致性意见实属必要，整个过程也就是发现问题、分析问题、解决问题的过程。
（三）网上评议
相较于传统媒体监督，强烈的时代特征和独特优势在网络监督上体现了出来。从博客、微信、微博到各新闻网站，再到個人维权网站，甚至是专门舆论监督网站的出现，各种网络形态的互动和并存，使得网络监督一方面便捷、快速，另一方面有效、廉价。网络监督成为民众监督的重要构成。中国网民群体庞大，他们的实时、普遍参与使网络监督无孔不入，在网络监督过程公民众的知情权、表达权、参与权和监督权得到最大限度的实现。
（四）专项督导评估
专项督导评估是政府和教育行政部门依照有关教育督导的规定，由专门的教育督导机构组织人员对学校章程的制定、实施及成效进行检查和评价，并对存在的问题及违法、违规现象提出整改和处理意见。此项工作也可以组织专门的第三方，即社会中介机构按照统一的标准和要求，对学校及其他教育机构的章程进行系统的评价、测评。
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