摘 要：“异地高考”指的是户口在流出地、但在流入地高中就读并注册学籍的应届高中毕业生，在学籍所在地报名参加高考和录取的一种方式。教育资源差异导致的利益之争、户籍制度的限制以及高校招生制度的不完善是导致我国难以实现“异地高考”的主要阻力，而依据户籍考生和非户籍考生的比例分配招生计划、建立“以学籍为主”的高考报名制度以及实施多元化的高考录取方式和评价标准是消解“异地高考”阻力的现实策略。
关键词： 异地高考；阻力；策略
一、我国实现异地高考的愿景与现实
“异地高考”指的是户口在流出地、但在流入地高中就读并注册学籍的应届高中毕业生，在学籍所在地报名参加高考和录取的一种考试方式。它是“教育平等”的一种诉求，有其道德合理性和合法性。“异地高考”要求父母不与子女分离，能够在家长的工作地上学、考试。这是基本的人权。早在1989年11月20日第44届联合国大会第25号决议通过的《儿童权利公约》明确规定，非经法院判决，应确保不违背儿童父母意愿使儿童和父母分离。因而随迁子女跟随父母，在父母经常居住地接受教育应该是一项基于国际公约的基本人权。而在当今中国，“异地高考”却因各种原因始终未能实现，实现“异地高考”成了一种美好的愿景。
近几年，要求实现“异地高考”越来越受到政府和学界的关注，也成了连续多年两会期间的热门话题。早在2008年两会期间，全国人大代表赵林中就提交了《关于切实关心外来民工子女参加当地高考的建议》，建议国家有关部门放宽门槛，允许外来务工人员的子女在父母从业地参加高考。当时的全国人大代表周洪宇、叶青、朱永新和全国政协委员葛剑雄等20位教育专家齐聚“教育改变中国·第二届信孚公益论坛”，对“异地高考”问题展开了讨论。2011年8月28日，温家宝发表讲话明确指出：“要逐步健全随迁子女义务教育公共财政保障机制，由输入地政府负责；抓紧研究制订随迁子女接受义务教育后，在输入地参加升学考试的办法。”《教育部2012工作要点》要求“保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，将常住人口全部纳入区域教育发展规划，将随迁子女全部纳入财政保障范围。研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。2012年2月29日，山东率先出台政策，自2014年起允许非户籍考生异地高考，可谓实现“异地高考”的破冰之举，但全国范围的全面实现仍然任重道远。
二、我国难以实现异地高考的阻力分析
（一）教育资源差异导致的利益之争是实现异地高考阻力的根本原因
高等教育资源按照其构成要素的存在形态可以划分为显性资源和隐性资源。显性资源是指可以直接使用或开发其存在价值的资源，又称为有形资源，包括人力资源、财力资源和物力资源等。隐性资源指不能够直接使用或开发其存在价值的资源，又称为无形资源，包括学科与专业特色、学校声望、管理思想、教学理念、办学特色等。[1]
30多年来，我国高考计划和高考教育资源是以省级为单位进行分配的，高校所培养出的人才毕业后留在高校所在地工作的可能性较大，因此高校所在的当地政府给予其考生更多的“偏爱”，这些考生﹑家长和政府已经成为这种教育资源分配方式的既得利益者，在长期的生活工作中已经习惯“独享”这种具有优势的教育资源。而且这种利益格局已经制度化了，与之相关的一系列政策也早已为利益既得者所接受和认可。“异地高考”却是要打破这种利益的“独享权”，使一些教育资源匮乏地区的随迁考生能够与教育资源丰富的输入地考生享有公平分配这些丰富教育资源的权力，这就要求输入地的考生将部分利益分给流动人口的子女考生，很显然，这对输入地考生和家长的利益构成了“威胁”，由原来“仅由经常居住地子女和家长享有的教育资源”的局面变成“参加高考的随迁子女与输入地的高考考生争夺教育资源”的局面，而这些既得利益者不会轻易让出自己的利益，阻碍着“异地高考”实现。
同时，我国的高等教育资源也是由政府统一调配的，政府配置资源时倾向于重点院校投入更多的支持，在教学场地、图书资料、仪器设备、实验设施和师资状况的配备上，重点院校总是占优势，再加上由于东、中、西部经济发展差距很大，经济发达的城市又能够为高等教育提供更多的经费，使得这些发达城市的重点院校教育资源的丰富程度远远超过欠发达地区的一般院校。而一旦允许外地非户籍考生在本地参加高考，竞争这些重点院校的强度更加加大，本地考生自然不会轻易让出自己的这部分“利益”。
由于既得利益者的利益优势的长期性和稳定性很难打破，因此，基于教育资源差异的利益之争成为实现异地高考阻力的根本原因。
（二）户籍限制是难以实现异地高考的制度屏障
我国的户籍制度产生于20世纪50年代。1958年我国政府第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，此后一直实行这种二元化户籍管理制度。在高度集中的计划经济体制下，户籍制度有效地解决了有限资源的分配、国家稳定以及社会秩序安定等问题，对我国社会主义初期的建设发挥了巨大的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制不断发展和完善，户籍不单单是公民户口和身份的确认和管辖，以户籍为载体带来的福利趋于多元化，如公民教育、住房保障、医疗卫生、就业以及公共服务等，这些福利在城乡之间和区域之间的差别很大，户籍在某些城市成为一种特权的象征，户籍的地域性和等级性日趋明显。
目前，中央政府要求流入地学校为随迁子女提供义务教育，但普通高考和高校招生仍使用户籍标准，即规定“学生在户籍所在地报名参加高考和招生”，这导致随父母迁入城市就学的学生无法在学籍所在地报名，学生必须回到户籍所在地参加高考；大多数省市还要求“户籍+学籍”双证报名，要在户籍所在地高考，就得在户籍所在地接受高中教育。根据2010年第六次全国人口普查结果，我国有2亿2千多万人离开户籍地迁居异地工作或生活，这些人群的子女由于户籍限制，在城市接受完义务教育后，必须回户籍所在地高考或接受高中教育，而目前我国各省市在教材选择、课程内容、高考科目、考试范围和内容上有很大的区别，学生已经适应了学籍所在地的教材、课程以及考试科目，却要在户籍所在地参加比较陌生的科目和内容的考试或者重新学习难易程度和内容不同的课程，人为地造成许多家庭的两地分隔，给家长的工作和学生的生活带来了一系列的不便，而且面临不同的课程和陌生的同学，面临“考的不是学的”的状况，不仅加大了考生的学习负担，同时也使他们承受了较重的心理压力，这直接影响了这部分考生上大学的机会。这显然有悖于《教育法》“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”和“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利”的规定。
随着城市化进程的不断加速，还会有越来越多到城市务工人员的子女随父母在非户籍地就读，很多大城市在接纳非当地户籍学生时也越来越开放，而高考户籍限制却成为这些随迁子女难以跨越的一道鸿沟，户籍限制从某种程度上阻碍了人才的合理流动和城市化的趋势，是实现“异地高考”的制度屏障。
（三）高校招生制度不完善是异地高考难以实现的内在阻力
现行的高校招生制度是以省级为单元组织录取的，招生政策和录取线标准由各省制定，不同省份的录取标准差别较大，发达地区与不发达地区的录取标准成倒差。[2]高校招生制度在招生计划管理上以省级为单元组织录取的方式，使得地方在招生政策的制定上有很大的自主权，各省市的招生比例向本省市户籍考生倾斜，尤其是省属高校，其发展主要是依托于当地政府的财力支持，这些年的招生愈来愈有地方化的倾向，这种招生制度给非本省市考生的机会相对较小，甚至在某种程度上对外地考生采取排斥的态度，而如果实现“异地高考”，就意味着允许非户籍考生占取当地的名额，势必会给现行招生制度带来的地域优势以强有力的冲击，由于地方保护主义的惯性定势，势必导致异地高考难以实现。
同时，我国高校招生制度在高考评价方式上采取以终结性评价为选拔标准的形式，忽略了相对重要的过程性评价。目前的高校招生在总体上仍然采取的是大一统的“一考定终身”的制度，虽然保证了选拔的公平性，但这一项评价标准未能顾及到学生因偶然因素而导致的发挥失常，无形中也加大了考生的心理压力，在某种程度上并不是考量学生能力的公正制度。录取标准以终结性评价——高考成绩为依据，而忽略了过程性评价——平时表现以及高中综合成绩，致使那些有学籍的非户籍考生纵使平时学习再努力，学习成绩再优异，也因为户籍制度不能参加当地高考而被否定，因此，仅以高考成绩为评价标准的招生制度也内在的阻碍了“异地高考”的实现。
三、我国实现异地高考的阻力消解策略
（一）依据户籍考生和非户籍考生的比例分配招生计划
外来务工人员为城市的经济腾飞提供了必要的劳动力，为城市的发展做出了巨大的贡献，提高了城市的竞争力，而且这些常住流动人口在纳税地尽了纳税的义务，他们理应享受相应的权力，理应分配教育资源所带来的部分利益。现阶段，我国正进入城市化加速发展的关键时期，人口城市化已成为不可逆转的历史潮流，这种趋势是不会因人为的阻挡“利益分割”而改变。然而，改革必然要涉及到利益的重新调整，必然会触动到一部分人的利益。
但是，改革是一个渐进的过程，现阶段要解决由教育资源的差异带来的利益之争，既要照顾到随迁子女的考试利益，又要保证当地考生的利益不会受到较大的影响。可以采取的比较可行的改革和解决方案就是：在流入地内，对户籍考生和非户籍考生分别按比例投放招生计划。即深入调研输入地随迁子女的人数和当地学生数，经过充分的讨论和严格的审议，确定出适当的比例，依据比例分别对户籍考生和非户籍考生进行招生。
另外，我们知道，我国高等院校按所属权限分为中央部委院校和地方院校两类，一个省市的招生总量是由部委高校和地方院校两部分招生指标构成的，地方院校由地方政府给予财政支持，主要面向本省市考生无可厚非；而中央部属院校由中央提供财政支持，虽然在一定程度上也依赖于当地的资源，但这些院校本身以其培养的高素质人才为当地经济的进步和科技的发展发挥了重要的作用，从这个意义上说，这些院校的招生应该是公平地面向全国考生，不应对本省市的考生有所倾斜。因此，依据比例分别对户籍考生和非户籍考生进行招生时，应该考虑到高校所属权限的差异性。
（二）建立“以学籍为主”的高考报名制度
高考户籍制度限制了随迁子女在常住地参加高考，剥夺了非户籍当地考生的考试公平权和教育公平权。实现异地高考需要打破户籍制度的屏障，建立以学籍为主的高考报名制度。
改革高考报名资格条件，实行高考报名以学籍为主要条件。学籍是高考报名和录取资格的主要考量标准，只要学生在居住地拥有至高中毕业三年或三年以上的学籍，就有在当地参加高考的资格。当然，除了学籍还要考虑其他一些因素——常住证明和纳税证明，具体来说，就是改“户籍+学籍”报名为“学籍+常住证明”报名或“纳税证明+学籍”报名。
当然，这种“以学籍为主”的报考制度是有条件的，它必须只面向那些有当地学籍而无当地户口的当地常住人口，这里的“常住”指的是在当地居住至少三年，父母至少一方在居住地有稳定的工作或稳定的住所。其子女跟随他们在这个城市接受了多年的教育，有相关的就读证明和学籍证明，甚至包括在本地小学、初中、高中的借读费证明和赞助费证明。同时，为了对这些常住人口在管理上规范化，在现阶段，可以用“农业人口-城市常住人口-非农业人口”的三元户籍制度的过渡模式代替现行的“农业人口-非农业人口”的二元户籍制度。政府可以为这些符合条件的常住人口办理“城市常住户口证”，城市常住人口和非农业人口一样拥有在本地参加高考和获得录取的机会。
建立“以学籍为主”的高考报名制度可以较好地消解因现行户籍制度限制而阻碍“异地高考”实现的阻力，可以在一定程度上缓解城市外来人口升学考试的窘境，使随迁子女和本地户籍的学生一样拥有参加高考并获得录取的平等机会。
（三）实施多元化的高考录取方式和评价标准
我国现行高校招生制度的地域界限是实现异地高考的内在阻力，这就需要加快高校招生制度改革，而高考录取方式和评价标准的改革是其重要的方面，实施多元化的高考录取方式和评价标准可以使户籍考生和非户籍考生之间找到平衡点，从而有效地消解实现异地高考的内在阻力。
在高考的录取方式上，建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制。按高校的不同类别组织入学考试或录取方式，普通高等学校本科入学考试由全国统一组织，高等职业教育入学考试由各省、自治区、直辖市组织，成人高等教育招生办法由各省、自治区、直辖市确定。在录取时，除普通本科中的地方院校依据户籍考生和非户籍考生的比例进行招生外，其他的如普通本科中的中央部委院校、职业院校以及成人高校等都应该放开户籍限制公平地对待每位考生。
在高考评价标准上，改当前“招生标准=高考成绩”为“招生标准=学业指数=高考成绩+高中综合成绩”，招生标准等同于学业标准，即由高考成绩和高中综合成绩两部分组成，高中综合成绩包括每学年的学业平均成绩、课外实践活动以及社区服务等。另外，对特长显著、符合学校培养要求的，依据面试或者测试结果自主录取；对高中阶段全面发展、表现优异的，推荐录取；对符合条件、自愿到国家需要的行业、地区就业的，签订协议实行定向录取；对在实践岗位上作出突出贡献或具有特殊才能的人才，建立专门程序，破格录取。这些高考评价标准对户籍考生和非户籍考生都应是平等适应的。
总之，实现“异地高考”是教育平等和社会民主进步的一种必然要求，是一项系统的社会工程，需要社会各方面的努力和积极协调，因为教育毕竟只是社会系统中的一个子系统而已，“高考改革最终需要依赖于社会进步，必须与整个时代、社会及教育自身的制度建设同步进行”[3]。
参考文献：
[1]张莉.黑龙江省高等教育资源结构优化研究[D].哈尔滨工程大学博士学位论文，2009.12.
[2]徐建春.高校招生制度改革的思考[J].教育发展研究，2003（4）：135-137.
[3]袁小鹏. 高考制度改革进入关键时期[N]. 光明日报，2007-06-06 .
（责任编辑 刘第红）
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